Revista
de Derecho, 22(44), 61-82. https://doi.org/10.47274/DERUM/44.4
Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de
una licencia de uso y distribución Creative Commons Attribution (CC BY 4.0.) https://creativecommons.org/licenses/by/4.0
DOCTRINA 3
Gabriela
Becker Pinto
Investigador
independiente (Brasil)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0879-7726
Recibido: 20/07/2023
Aceptado: 20/09/2023
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artículo / To reference this article / Para citar este
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Becker
Pinto, G. (2023). La instrumentalidad de las fronteras entre Brasil y Uruguay:
construyendo una ciudadanía regional. Revista de Derecho, 22(44),
61-82. https://doi.org/10.47274/DERUM/44.4
La instrumentalidad
de las fronteras entre
Brasil y Uruguay: construyendo una ciudadanía regional
Resumen: En esta investigación, se aborda la institucionalización en la zona fronteriza entre Brasil y
Uruguay, en el contexto de la consolidación de una Ciudadanía Regional que posibilite
una mayor apertura social y practicidad
para la integración
regional latinoamericana. El objetivo fue, por lo tanto, investigar las posibilidades de desarrollo institucional y jurídico en
esa zona fronteriza. Para ello, en el
estudio se exponen,
inicialmente, las características conceptuales
e historiográficas de las fronteras
en esta región,
reflexionando sobre sus principales funciones ante la vulnerabilidad socioeconómica
existente en las ciudades gemelas que las componen y Estados Partes del
Mercosur. Además, se dedica a calificar
jurídicamente los límites fronterizos brasileños y uruguayos con el auxilio de regímenes
jurídicos relevantes del Derecho Internacional Público. Por lo
tanto, utilizando las metodologías
de abordaje deductivo y dialéctico, y las metodologías de procedimiento
histórico, observacional y comparativo, la investigación sigue una línea
teórica interdisciplinaria. En
consecuencia, haciendo uso
de toda la teoría
referenciada, se concluye que la
frontera entre Brasil y Uruguay es un área geopolíticamente
privilegiada y que su aprovechamiento
institucional posibilita el
surgimiento de un mayor dinamismo para la integración regional y para el funcionamiento del Mercosur.
Palabras clave:
Frontera; Régimen Jurídico; Ciudadanía
Regional.
The instrumentality of the borders between Brazil and Uruguay: building
a regional citizenship
Abstract: This research
addresses institutionalization in the border area between Brazil and Uruguay in
the context of the consolidation of a Regional Citizenship that enables greater
social openness and practicality for Latin American regional integration. The
objective was therefore to investigate the possibilities for institutional and
legal development in this border area. To this end, the study first presents
the conceptual and historiographical characteristics of the borders in that
region, reflecting on their main functions in the face of the socio-economic
vulnerability existing in the twin cities that comprise them and Mercosur
member states. In addition, the legal qualification of the Brazilian and
Uruguayan border limits is determined with the help of relevant legal systems
of Public International Law. Therefore, using the methodologies of deductive
and dialectical approach, and the methodologies of historical, observational
and comparative procedure, the research follows an interdisciplinary theoretical
line. Consequently, making use of all the referred theory, it
is concluded that the border between Brazil and Uruguay is a geopolitically
privileged area and that its institutional use enables the emergence of a
greater dynamism for regional integration and for the functioning of Mercosur.
Keywords: Border; Legal
System; Regional Citizenship.
A
instrumentalidade das fronteiras entre Brasil e Uruguai: construindo uma
cidadania regional
Resumo: A presente pesquisa trata da
institucionalização na zona de fronteira entre Brasil e Uruguai, sob o contexto
da consolidação de uma Cidadania Regional que permita uma maior abertura social
e praticidade para a integração regional latino-americana. O objetivo foi,
portanto, investigar as possibilidades de desenvolvimento institucional e
jurídico nessa zona fronteiriça. Para isso, o estudo inicialmente expõe as
características conceituais e historiográficas das fronteiras nesta região,
refletindo sobre as suas principais funções diante da vulnerabilidade
socioeconômica existente nas cidades gêmeas que as compõem e nos Estados Partes
do Mercosul. Além disso, dedica-se a qualificar juridicamente os limites
fronteiriços brasileiros e uruguaios com o auxílio de regimes jurídicos
relevantes do Direito Internacional Público. Portanto, utilizando as
metodologias de abordagem dedutiva e dialética, e as metodologias de
procedimento histórico, observacional e comparativo, a pesquisa segue uma linha
teórica interdisciplinar. Em consequência, fazendo uso de toda a teoria
referenciada, conclui-se que a fronteira entre Brasil e Uruguai é uma zona
geopoliticamente privilegiada e que seu aproveitamento institucional
possibilita o surgimento de um maior dinamismo para a integração regional e
para o funcionamento do Mercosul.
Palavras-chave: Fronteira; Regime jurídico; Cidadania
Regional.
En la actualidad, la rama del Derecho Internacional Público ocupa un espacio de gran
repercusión en el escenario internacional,
principalmente, por estar vinculada al Derecho de la
Integración Regional y a los Derechos
Humanos. Este enfoque permite que la integración regional ocurra de
forma institucionalizada.
Aunque en
los últimos años se han producido muchos
avances en el campo del
Derecho Internacional Público, la integración
regional aún enfrenta numerosas dificultades
para desarrollarse en
América Latina. La disparidad socioeconómica entre los Estados, la precariedad de mecanismos efectivos
de integración, especialmente de pequeña
magnitud, y la vulnerabilidad social y estructural
en las zonas fronterizas son solo meros ejemplos de los obstáculos que se
encuentran habitualmente en
este entramado.
Por otra parte, las
iniciativas hacia la integración latinoamericana culminaron en importantes hitos que se dieron,
inicialmente, en el ámbito económico. La creación de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) y del MERCOSUR (Mercado Común
del Sur) son importantes instituciones representativas de este desarrollo.
Las teorías
de la integración regional
se están aplicando gradualmente para explicar la dinámica de fuerzas dentro del regionalismo latinoamericano,
pero encuentran sus principales
obstáculos frente al contexto eurocentrista en el que fueron elaboradas. Es por ello que el enfoque de la identificación cultural y el surgimiento de una identidad común de los ciudadanos dentro de los procesos de integración merece ser explorado. La configuración
de toda esta problematización, por consiguiente, justifica la oportuna
investigación.
A fin de integrar mejor
al lector sobre el alcance
de este estudio, se explica el
significado utilizado para la expresión
Ciudadanía Regional; se trata de una identificación proveniente de esta dinámica
que incentiva el desarrollo
de instrumentos jurídicos e institucionales para una comunidad imaginada. Por lo
tanto, la apertura de la integración regional en América
Latina a la dimensión
socioeconómica —tanto en el
ámbito del desarrollo del
Mercosur, con la creación del FOCEM (Fondo para la
Convergencia Estructural
del Mercosur), como en la construcción de una identidad común— representa una nueva
ventana de oportunidad.
Por lo tanto, la investigación académica en cuestión analiza el contexto en el que se produce esta identificación en presencia de las zonas de frontera, buscando
reflexionar sobre la necesidad
de su institucionalización
y el papel social que desempeñan.
Así como representan un peligro, también, pueden ser instrumentos de integración
y resolución de conflictos.
Así, este estudio tiene
como objetivo general investigar las posibilidades de desarrollo de la integración regional, en su dimensión
socioeconómica, en la zona
de frontera entre Brasil y Uruguay.
Además, el
marco temporal establecido para esta investigación se fijó entre 1990
y 2015, ya que este estudio
problematiza aspectos de la resignificación
en la integración
regional fronteriza entre Brasil y Uruguay vinculados
a lo largo de las últimas
décadas.
Para alcanzar el
objeto de este estudio, se explicará en el siguiente
capítulo el concepto de integración
regional y sus difusiones teóricas; luego, se pasará al análisis de la evolución del regionalismo y de las
teorías latinoamericanas de
integración frente al conocimiento
académico eurocentrista. En el
tercer capítulo, la instrumentalización de las fronteras gana protagonismo en la investigación, ya que acaban aportando un nuevo ropaje
al estudio de la integración regional en América
Latina. La investigación sobre los
aspectos conceptuales, históricos, geográficos,
políticos y jurídicos de las zonas fronterizas entre Brasil y Uruguay contribuye
a la profundización y la reflexión. Finalmente, en el último capítulo, se
abordará la integración
regional desde el punto de
vista jurídico, dada la necesidad
de legitimación fronteriza
y estructuración jurídica de los
órganos institucionales. El
Derecho Internacional Público se destaca por la calificación de regímenes jurídicos específicos, además de la investigación
de marcos regulatorios primarios.
Emerge como hipótesis principal que la institucionalización de las fronteras entre Uruguay y
Brasil puede instrumentalizarse
para alcanzar una Ciudadanía
Regional, lo que traerá practicidad a la cooperación internacional fronteriza
en la región
y también al funcionamiento
del Mercosur como un todo.
El íter investigativo utilizado en este escrito pasa por una contextualización histórica y normativa; el abordaje metodológico se
centra en la investigación teórica interdisciplinaria
con consulta a temas especialmente de Derecho
Internacional Público, Derecho de la Integración
Regional, Derechos Humanos y Derecho Internacional de
Delimitación de Fronteras.
La investigación se realizó
en doctrinas, artículos,
normas, opiniones consultivas, estatutos, resoluciones y decisiones de los órganos miembros
de las instituciones internacionales, entre otros.
Los métodos de abordaje deductivo
y dialéctico, así como los métodos de procedimiento
histórico, observacional y comparativo permitirán analizar las circunstancias estructurales y jurídicas de las fronteras entre Brasil y Uruguay, revelando sus dictámenes y cómo pueden ser resignificados,
materializando así caminos
para la consecución de una Ciudadanía Regional fronteriza en la integración
regional latinoamericana.
En este capítulo, se abordará gran parte de la base teórica de
este estudio, trayendo a colación algunos aspectos
relevantes para una mejor comprensión
de la historia de la integración regional latinoamericana, lo cual resulta importante para una cabal comprensión
del tema en análisis. Así,
se examinarán la conceptuación, las
características y las dimensiones del regionalismo y
de las teorías de la integración regional; estas
últimas serán analizadas en conjunción con
la doctrina eurocentrista,
y con la producción de identidad
verificada en los procesos de integración.
Antes de una profundización teórica mayor, es preciso investigar el
concepto vinculado a los términos primarios
que conforman la integración regional en la coyuntura actual.
El razonamiento acerca de lo
que significa “integración”, en
la visión de los autores latinoamericanos,
forma parte de este estudio:
En primer
lugar, es crucial abordar lo que se concibe como “integración”. Para la autora,
su naturaleza es cooperativa y siempre voluntaria, descartándose cualquier tipo
de dominación o unión basada en conquistas militares. Algunos consideran la
integración como una condición, proceso o resultado. En este artículo, parte de
la base de que es un proceso dinámico con diversas posibilidades de expandirse,
profundizar, estancarse y/o retroceder. (Serrano, 2008, p. 2)
Las llamadas teorías de la
integración regional son composiciones que ayudan a explicar el surgimiento de
fuerzas regionales y siempre están presentes en esta temática. Son ellas:
neofuncionalismo, federalismo, transaccionalismo, teoría de la dependencia,
intergubernamentalismo, neoinstitucionalismo
y constructivismo. (Serrano, 2008)
Las teorías de la integración
regional explican la dinámica de los procesos de integración, sin embargo, se
enfrentan considerablemente con el contexto de estas interacciones, ya que
fueron elaboradas en la sección europea. Desafortunadamente, en América Latina,
la historia, el idioma y las tradiciones comunes no fueron suficientes para
incluir un proceso efectivo de integración. De esta manera, la Unión Europea se tornó en una
referencia para la aplicación de las teorías de integración regional.
La teoría de la integración regional, aunque se desarrolla inicialmente
en universidades estadounidenses,
nace en torno a la integración europea. El funcionalismo, el federalismo,
el neofuncionalismo y el intergubernamentalismo surgen
para explicar el origen y desarrollo de las Comunidades Europeas (CE). Posteriores enfoques, como el liberalismo intergubernamental
o la gobernanza multinivel, también buscan explicar el proceso europeo. Teorías que surgen en los debates de las ciencias sociales,
como el institucionalismo o el
constructivismo, se aplican
para entender y explicar la integración
en Europa. Nos guste o no, la teorización sobre integración regional ha sido principalmente
europea. (Briceño Ruiz,
2018, p. 10)
Sin embargo, la influencia que el eurocentrismo aporta a
los análisis de la integración en América Latina no es saludable, en la medida
en que las características de la Unión Europea son las principales a ser
observadas en cualquier proceso de integración, considerándose cualquier
intento como débil o incluso informal.
El contexto histórico-cultural europeo favoreció el
surgimiento de la supranacionalidad y la aceptación de la delegación de
soberanía, pues la creación de una comunidad supranacional como la Unión
Europea, capaz de superar las limitaciones de un Estado-nación y buscar la
unidad, era uno de los objetivos a alcanzar por el continente para evitar
nuevas guerras mundiales. Sin embargo, había un contexto histórico-cultural
totalmente diferente en América Latina. Además, es importante reflexionar sobre
los procesos de integración de América Latina:
Briceño Ruiz señala las contradicciones de las
teorías políticas de integración cuando se aplican a realidades periféricas.
Como demuestra el autor, en Europa el debate dominante sobre la IP giró en
torno a paradigmas: ¿trascender o no al Estado? ¿ceder o no a la soberanía para
garantizar la paz y responder a las exigencias de la interdependencia internacional?
En este sentido, independientemente de la corriente teórica (ya sea
funcionalista, neofuncionalista, federalista o intergubernamentalista): (1) el objeto de discusión fue el
Estado westfaliano/soberano; (2) y el fin era la paz. En el caso de las periferias,
sin embargo, tales paradigmas nunca fueron centrales porque: (1) el Estado no
es westfaliano, sino más bien una invención poscolonial; (2) y el fin de la IP
no es garantizar la paz, sino la existencia y autonomía de Estados que, a pesar
de ser formalmente soberanos, son dependientes e históricamente marcados por la
injerencia externa. En el caso de América Latina, en particular, además de los
puntos anteriores, la paz nunca ha estado en el centro de las teorías de la
integración política porque el continente es, per se, pacífico, es
decir, nunca ha sido escenario y protagonista de guerras de proporciones
mundiales. Es por ello que la teoría de la integración política latina, además
del paradigma “trascender o no el Estado” buscó fortalecerlo en materia de
autonomía política, aumentando su margen de maniobra en el sistema
internacional —como preconizaron Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe. (Silva, 2019, p. 6)
Una motivación que también se puede observar en el
regionalismo latinoamericano es la búsqueda del desarrollo económico. Sin
embargo, las consecuencias de la integración regional son muy importantes para
América Latina.
La construcción de una Ciudadanía
Regional, especialmente a partir de procesos de identificación, implica reconocer
y homologar visiones diferentes, teniendo en cuenta la
composición de los
distintos grupos étnicos y sociales de esa región. La creación de la identificación demanda una institucionalidad
mercosureña inclusiva y vinculante, que también pueda ser un escenario fértil para el surgimiento de instrumentos
jurídicos y estructurales de integración.
Así, se pretende favorecer la consolidación
de una identidad común sin suprimir las ciudadanías nacionales, que pretenden proteger e integrar dinámicas.
La integración regional en América Latina, a lo largo de
los años y con el desarrollo de procesos interactivos, gradualmente, pasó a
abrirse a otras vertientes. Los campos explotados que se llevaban a cabo en las
esferas económica, comercial y aduanera se abrieron a la dimensión
socioeconómica.
En particular, respecto del
tema de la energía y en el contexto de un fuerte aumento de la demanda mundial,
la integración energética funcionó como uno de los pilares del proceso de
integración en América del Sur, ya que se considera el continente rico en
fuentes renovables y no renovables. (Crippa Filho, 2016)
A la luz de las
consideraciones expuestas, América del Sur contribuye con una línea energética
a gran escala, ya que es rica en petróleo, gas natural, carbón mineral, energía
nuclear, solar, hidráulica, biocombustibles y recursos hidráulicos. Sin embargo,
se enfrenta a sus principales mandatos para la producción de energía en la
disparidad de explotación de sus propios recursos. Cada país tiene potenciales
específicos para una fuente de energía, por lo que la integración regional en
este sector, generalmente, favorecería la fortaleza de toda una región. (Crippa Filho, 2016)
La realidad práctica de este razonamiento se demuestra
con la creación de nuevos órganos administrativos y estructurales en el
Mercosur y sus Estados Parte, y en la investigación en cuestión se destacan
Brasil y Uruguay.
Así, por lo tanto, las
fronteras también son variables importantes para
lograr la apertura de la integración regional latinoamericana
a la dimensión
socioeconómica, además de servir como punto de influencia para el funcionamiento del Mercosur. “La frontera brasileño-uruguaya está influenciada por el
Mercosur de dos maneras: por resoluciones y
decisiones únicas, pero de efecto continuo; por la actividad de los órganos permanentes, que
‘construyen’, por así decirlo, la integración fronteriza”. (Pucci, 2010, p. 48)
Los esfuerzos percibidos durante el avance y apertura
socioeconómica de la integración regional latinoamericana impactaron
directamente en la calidad de vida de las poblaciones de los Estados Parte,
especialmente, las que viven en localidades fronterizas, ya que se observan
muchos resultados con la creación de estas nuevas iniciativas. Así, se crearon
nuevos empleos con la implementación de políticas públicas de salud,
emprendimientos y estructuración en zonas hiposuficientes,
se repararon y pavimentaron carreteras, se construyeron nuevas autovías por los
territorios de Brasil y Uruguay, se observaron avances en la mejora del
saneamiento básico y tratamiento del agua potable en las líneas fronterizas, se
crearon laboratorios de investigación y bioseguridad, se instalaron interconexiones eléctricas
entre Brasil y Uruguay, se solicitaron equipos de salud para puestos y
hospitales, se ofrecieron programas de posgrado y capacitación, se promovieron
obras de construcción, entre otros. (Focem (h), 2023)
Por lo tanto, es inevitable decir que la apertura
latinoamericana, más allá del campo económico, ha aportado mayor contundencia a
los procesos de integración. El propio Mercosur experimentó una renovación,
abriéndose a la dimensión socioeconómica y favoreciendo nuevas políticas. La
comprensión de que nuevos temas serían esenciales trajo resultados prácticos
para América Latina, como la integración productiva y el tratamiento de las
asimetrías, y dio lugar a la creación de un fondo de convergencia, que se analizará
a continuación.
El Focem
surgió en 2004 y 2005 y se consolidó como un instrumento de cooperación
sur-sur. Incluso se destinó a promover la integración a través de acciones
concretas entre los Estados miembros del Mercosur.
Su objetivo central de reducir las asimetrías,
reflejado básicamente en el desarrollo desigual de la infraestructura de los
Estados del bloque, ha guiado las principales actividades del Fondo a través de
la implementación de proyectos dirigidos a lograr la convergencia estructural.
Estos proyectos concentran más del 90% de la financiación otorgada por el Fondo
hasta la fecha. Además, la intervención del FOCEM en áreas sociales,
investigación científica, mejoras en los procesos productivos, entre otros, ha
contribuido a la promoción de la competitividad y el desarrollo social,
particularmente en las economías menores del Mercosur. (Focem (b), 2021, p. 3)
Por lo tanto, es importante profundizar en los tres
proyectos principales del Focem, que se discutirán a
continuación, ya que se llevaron a cabo en líneas fronterizas. Estos proyectos
denotan fuertes justificaciones para la implementación, dada la precaria
calidad de vida percibida en estas áreas.
Los proyectos del Focem
proporcionan cooperación y desarrollo fronterizo entre los Estados. Tres de
ellos merecen ser destacados, en virtud del impacto que los tres enfoques
específicos aportan a la integración en la región.
El primer proyecto a abordar es la Economía Social de
Frontera, cuyo órgano ejecutor es el MIDES (Ministerio de Desarrollo Social).
Con el fin de impulsar el desarrollo social, los recursos asignados a estas
obras contribuyen a la promoción de las actividades de la economía solidaria,
además de tratar las vulnerabilidades que traen consigo las regiones
fronterizas. (Focem (e), 2022)
El segundo Proyecto a abordar es la Interconexión
Eléctrica de 500 Uruguay - Brasil MW, cuyo órgano ejecutor es la UTE
(Administración Nacional de Centrales y Transmisiones Eléctricas del Estado).
Con un financiamiento de más de US$ 410 millones, la Interconexión Eléctrica
Uruguay - Brasil representa una obra transfronteriza que conecta a las dos
naciones a través de los sistemas eléctricos de Uruguay (50 Hz) y sur de
Brasil (60 Hz). La construcción de una línea de transmisión de 500kV entre las
estaciones de San Carlos y Melo, y, una línea de transmisión de 525kV entre
Melo y la frontera uruguaya con la brasileña, proporciona esta interconexión. (Focem (c), 2022)
El tercero y último Proyecto a ser abordado es el
Saneamiento Urbano Integrado Aceguá (Brasil) y Acegua (Uruguay), cuyos órganos ejecutores son la CORSAN (Companhia Riograndense de Saneamento),
de sesgo brasileño, y, OSE (Obras Sanitarias del Estado), de sesgo uruguayo.
Las obras tienen como objetivo la implementación de un sistema de tratamiento
de efluentes en las ciudades vecinas de Aceguá
(Brasil) y Acegua (Uruguay), a través de la
construcción de dos plantas de tratamiento, así como sistemas de alcantarillado
y bombeo. (Focem (d), 2022)
En esta sintonía, las ciudades gemelas son escenarios
fértiles para la creación y desarrollo efectivo de políticas públicas federales
y estaduales de integración.
Específicamente, para citar algunos ejemplos, en
las seis áreas de ciudades gemelas entre Brasil y Uruguay —Barra do Quaraí y Bella Unión, Quaraí y
Artigas, Santana do Livramento y Rivera, Aceguá y Acegua, Jaguarão y Rio Branco, Chuí y Chuy—, la integración binacional con las ciudades de
los Estados vecinos ya era habitual incluso antes de que se hablara de
integración regional entre Estados vecinos dentro del núcleo
político-jurídico-administrativo de los Estados sudamericanos. (Bento, 2015, p.
8)
Y, los Proyectos de
interconexión eléctrica, saneamiento y estructuración socioeconómica, enfocados
en la cooperación fronteriza a pequeña escala entre ciudades gemelas, frente a
los obstáculos que enfrenta América Latina, también son iniciativas importantes
de integración fronteriza. Ambas vías de negociación, bilateral y multilateral,
se complementan en este sentido para la profundización de la integración
socioeconómica en América Latina.
Los resultados encontrados con la implementación de los proyectos, por lo tanto, pudieron mostrar que las regiones se transformaron significativamente en
los sectores industriales,
de capacitación intelectual y socioeconómica, salud, medio ambiente y recursos
energéticos. Así, estas iniciativas aportaron una mayor calidad de vida a las poblaciones y estructuraron mejor las ciudades gemelas
con recursos de los dos
países vecinos, dando un nuevo sentido y aportando una mayor
practicidad a la resolución de los obstáculos regionales en estas zonas.
Los proyectos del Focem realizados en ciudades gemelas
de frontera contribuyen,
por tanto, a enfrentar los problemas regionales. De esta forma, contribuyen
no solo al mejor funcionamiento
de las ciudades, sino también a la integración
regional y al Mercosur.
Se ha visto hasta aquí
cómo América Latina ha llegado
a la etapa evolutiva actual
en materia de integración regional, teniendo su base teórica y fáctica anclada
en la interacción
económica y abriéndose posteriormente a la dimensión socioeconómica.
De esta forma, se observó que las fronteras representan
un terreno fértil para esta apertura, ya que los proyectos
del Focem aquí discutidos fueron
realizados en ciudades de frontera gemelas y aportaron mayor fuerza a la resolución
de problemas y al logro de una Ciudadanía Regional, ahora fronteriza.
En los capítulos siguientes, se detallará cómo la institucionalización
fronteriza contribuye a la integración, además del enfoque jurídico que legitima todos estos procesos.
La conformación territorial de los países latinoamericanos es un proceso complejo
y heterogéneo que tuvo lugar después
de su independencia. Los
países latinoamericanos pasaron
por diferentes etapas de descolonización y varios momentos históricos marcaron
la trayectoria de la mayoría de ellos.
La frontera entre Brasil y Uruguay es un espacio especial. La ocupación ibérica en la orilla oriental del Río de la Plata, las disputas territoriales y los tratados
celebrados por los dos estados ya
independientes ayudaron a
construir tal cual la configuración de esta zona fronteriza,
a través de la independencia
de la República Oriental del Uruguay. En 1821, el país, heredado por el Imperio del Brasil tras su independencia, fue anexionado al Reino Unido de
Portugal, Brasil y el Algarve, como Provincia Cisplatina.
Con la Guerra Cisplatina,
que tuvo lugar entre 1825 y 1828, Uruguay se independizó.
Hechas estas salvedades, cabe señalar que la frontera entre Brasil y
Uruguay, tal como fue definida por los Tratados de 1851 y 1909, está perfectamente
demarcada. La línea divisoria entre los dos países se extiende por
1069 km, a lo largo de 749 km de ríos,
canales y lagunas, y 320 km de frontera
seca. (Pucci, 2010, p. 27)
La zona fronteriza entre Brasil y Uruguay, por
lo tanto, se considera una fuente
de equilibrio para toda la región, ya que la existencia de Uruguay también acabó amortiguando
los conflictos y
rivalidades entre dos naciones importantes para toda
América Latina: Brasil y Argentina.
Uno de los aspectos geográficos que mejor caracterizan esta zona es la presencia de las ciudades fronterizas gemelas.
Brasil comparte 320 km de “frontera seca” con Uruguay; con Argentina, solo
25 km. Once municipios brasileños limitan con Uruguay: Chuí, Santa Vitória do Palmar, Jaguarão,
Erval, Aceguá, Bagé, Dom Pedrito, Santana do Livramento, Quaraí, Uruguaiana y
Barra do Quaraí. Uruguay, a su vez, tiene cinco departamentos fronterizos
con Brasil: Rocha, Treinta
y Tres, Cerro Largo, Rivera y Artigas. “Ninguna gran cordillera,
ningún curso de agua infranqueable,
ningún desierto o humedal inhabitable separan Brasil de Uruguay. Y, por el
contrario, todo concurrió
para aproximar cultural, social y económicamente a los dos pueblos; el resultado final fue un área de intensa interacción”.
(Franco, 1993, apud Santos y Santos, 2005, p. 45). (Pucci, 2010, p. 72)
Considerando la necesidad
de establecer un concepto
teórico oficial sobre estas ciudades gemelas, el Gobierno brasileño emitió la Ordenanza n° 125, el 21 de marzo de 2014. De esta
forma, adoptó criterios
para la definición de estas
localidades, clasificó determinadas ciudades brasileñas como ciudades gemelas y también equiparó a estas regiones en líneas fronterizas vinculadas en acuerdos internacionales
celebrados por la República Federativa del Brasil y
ratificados por el Congreso
Nacional. (PUCCI, 2010)
En este orden de ideas, la definición
legislativa traída por la Ordenanza
nº 125, del 21 de marzo de 2014, trajo una respuesta a las crecientes demandas de los municipios en relación
a políticas públicas específicas:
Art. 1° Serán consideradas ciudades
gemelas los municipios cortados por la línea
de frontera, seca o fluvial, articulados o no por obras de infraestructura,
que presenten gran
potencial de integración económica y cultural, y presenten o no conurbación o semiconurbación con localidad del país vecino, así como manifestaciones
“condensadas” de los problemas característicos de la frontera, que adquieran allí mayor densidad, con efectos directos
sobre el desarrollo
regional y la ciudadanía.
Art. 2° No se considerarán ciudades
gemelas aquellas que
individualmente tengan una población
inferior a 2000 (dos mil) habitantes (Dou, 2014, p. 45).
En virtud de esta conceptualización, por lo tanto,
se puede decir que Brasil comprende seis ciudades gemelas en la
frontera con Uruguay. Ellas
son: Quaraí (Brasil) y Artigas (Uruguay); Jaguarão
(Brasil) y Rio Branco (Uruguay); Chuí (Brasil) y Chuy (Uruguay); Aceguá
(Brasil) y Acegua (Uruguay); Barra do Quaraí (Brasil)
y Bella Unión (Uruguay); y, Santana do Livramento
(Brasil) y Rivera (Uruguay).
A lo largo de este estudio,
se han considerado las seis
ciudades gemelas existentes
para medir la importancia
que la instrumentalidad fronteriza representa para la integración regional, dada la hiposuficiencia y complejidad que
soportan las líneas fronterizas. Así, cada una de estas regiones
fronterizas aporta su propia dinámica y puede prever situaciones conflictivas.
La localidad de Aceguá (Brasil) y Acegua (Uruguay), por ser el
lugar de implementación del proyecto
Focem de Convergencia Estructural
y Cohesión Social denominado Saneamiento
Urbano Integrado en Aceguá (Brasil) y Acegua (Uruguay), es el objeto de
esta investigación teórica en
profundidad. Buscamos medir los
impactos que el Proyecto en cuestión trajo a la localidad, ya
que esta iniciativa atraviesa el
territorio de las ciudades gemelas, y representa el sesgo práctico de esta investigación.
Por lo tanto, los
resultados observados en el
Proyecto de Convergencia Estructural y Cohesión Social del
Focem de Saneamiento Urbano Integrado establecido en Aceguá (Brasil) y Acegua (Uruguay), están
relacionados con mejoras en la salud
de la población y una mayor protección del medio ambiente. El proyecto también pretendía solucionar los vertidos clandestinos de fosas
sépticas, los efluentes de los
camiones de succión de
aguas residuales sin
tratar, entre otros. Considerando que estos conflictos surgieron debido a las precarias estructuras
de saneamiento existentes, la
iniciativa tuvo un impacto
positivo en la ciudad fronteriza. (Focem (d),
2022)
Esencialmente, por lo tanto, se puede decir que la extensión
fronteriza entre Brasil y Uruguay es una frontera viva, abierta y homogéneamente poblada. La complejidad de su dinámica permite una integración
informal, capaz de sobrevivir a crisis
coyunturales, ya que está
dotada de los requisitos de oportunidad,
practicidad y rapidez.
Como resultado de las cuestiones
emblemáticas que tienen lugar en
las zonas fronterizas, que
se expondrán en la sección siguiente,
se hace cada vez más presente la
necesidad de un marco
normativo e integral, en el
que las especificidades de las
regiones limítrofes puedan
ser discutidas de manera imparcial, y que dote de mayor eficacia al propio Mercosur. Esta caracterización
particular se destaca hacia la
implementación de un
Estatuto Jurídico Fronterizo. (Pucci, 2010)
En este sentido, el
Estatuto Jurídico de la Frontera, regido bajo un régimen de derechos
y obligaciones y aplicado a un
determinado grupo de personas, lugar y circunstancia, desempeña
un papel decisivo no solo para el
mejor funcionamiento del espacio fronterizo brasileño-uruguayo, sino, también,
para el protagonismo de la integración regional y del Mercosur.
En la conceptualización tradicional de sentido jurídico-político,
una frontera representa los
límites entre dos Estados, dando cohesión
y unidad a su base física. Además de actuar como barrera
para impedir la acción de la soberanía extranjera
en el espacio
nacional, se puede profundizar
en la caracterización
del término “frontera”.
La frontera comporta, también,
otra dimensión, que puede entenderse bajo una nueva luz: más que separar, tiene
el poder de aproximar, de unir a los
pueblos vecinos. Más allá de su caracterización
como límite territorial, la
frontera puede entenderse como un lugar, un espacio vivido en común por personas de
distintas nacionalidades que desarrollan allí sus actividades cotidianas.
Como consecuencia de esta amalgama, la frontera acaba caracterizándose como un espacio de socialización atípico
y único, simultáneamente extensión
y contrapunto de los
distintos espacios nacionales
que la conforman. (Vargas,
2017, p. 35)
A partir de esto, el
concepto de frontera también
representa un espacio de socialización, que se compone de
una comunidad imaginada y dotada de identidad propia. Las fronteras pueden
ser estudiadas, por lo
tanto, bajo diferentes enfoques, entre ellos, como límite del territorio, como
lugar, o incluso como otras extensiones.
El desarrollo de este proceso
identitario es muy
importante para la integración
regional, porque el establecimiento
de identificaciones en las zonas fronterizas constituye el primer paso hacia la
formación de una comunidad fronteriza imaginada. Ésta, a su vez, está dotada de peculiaridades que la diferencian de las comunidades nacionales que la constituyen y puede formalizar una Ciudadanía
Regional propia en la región. La Ciudadanía
Regional difiere en gran medida de la conceptualización del Estado, ya
que no tiene personalidad ni organización política, sino
que es puramente un carácter de identificación.
Las fronteras, por lo tanto, surgen como posibilidad de resignificación de
obstáculos económicos y sociales y consolidación de una identidad común para la construcción
de procesos de integración.
Entonces, una frontera
puede funcionar bajo innumerables
perspectivas y puede favorecer el
desarrollo de una región, o
ser un factor de inseguridad para la integridad territorial de un
Estado, de su propia población, y también en la viabilidad
de prácticas criminales.
Además de ser fuentes de inseguridad, las fronteras pueden
abarcar zonas en disputa. Y, para que se considere
una controversia de esta naturaleza,
es imprescindible que exista un
desacuerdo jurídico entre ambos países sobre la interpretación de una
determinada cuestión. En
este sentido, estos conflictos
suelen implicar delimitaciones
controvertidas de los límites
territoriales y el descubrimiento y explotación de
recursos naturales en estas
zonas suele acentuar aún
más las disputas. (Vargas, 2017)
Por ello, se considera que las
cuestiones de seguridad trascienden los límites de las fronteras nacionales. Las zonas fronterizas se convierten, así, en espacios de acción esenciales. Esto se debe a que pueden servir especialmente como alternativa a la cooperación regional y a la resolución pacífica de conflictos. (Vargas, 2017)
En este sentido, el principio de la Solución Pacífica de las Controversias Internacionales es útil para demostrar cómo las fronteras
pueden ser útiles para la resolución de inseguridades y
disputas. Su aplicación puede darse por vía diplomática, con mecanismos
de negociación; por vía
política, con la solución de conflictos a través
de diversos órganos y organismos; y por vía jurisdiccional, mediante
sentencias dictadas por los
Tribunales Internacionales o a través del arbitraje.
El principio de solución
pacífica de las controversias
internacionales prohíbe el uso de la fuerza
por parte del Estado para resolver sus controversias con otros Estados, dejando al Estado el recurso a
formas pacíficas y legítimas de resolución de conflictos, como los medios diplomáticos, políticos y jurisdiccionales.
(Vargas, 2017, p. 547)
Integración y fragmentación constituyen movimientos
integrantes y opuestos en el contexto latinoamericano, sin embargo, la rica posibilidad que se vislumbra es la
de resignificar las zonas fronterizas. Y ésta es su grandiosa función social.
Solo cuando las fronteras dejen de ser un problema, cuando dejen de ser vistas como una fuente
de conflicto e inseguridad,
para ser vistas como un espacio
de socialización al que están
destinadas, estarán dadas las
condiciones para los próximos pasos
asertivos hacia la integración regional latinoamericana. (Vargas, 2017, p. 583)
A la luz de lo
anteriormente expuesto, en esta definición interdisciplinaria, se puede
concluir que la frontera establece los límites
territoriales entre dos Estados y sirve
como determinante para la delimitación
de su ámbito territorial.
También puede considerarse un espacio de socialización.
Las ciudades
gemelas de la frontera son, también,
verdaderos instrumentos de interacción.
Los esfuerzos realizados para consolidar las políticas públicas y el papel
desempeñado por todas estas localidades permiten consolidar nuevas
perspectivas para la integración
regional, y bajo una perspectiva totalmente práctica.
Por lo tanto, la historiografía de las zonas fronterizas, abordada en este
capítulo, sirve como elemento de claridad.
Así, después de haber
visto todas estas transformaciones históricas y
jurídicas, así como los
antecedentes teóricos sobre la zona de frontera entre Brasil y Uruguay, pasaremos
al análisis de los
regímenes jurídicos que sustentan no solo la institucionalidad fronteriza, sino, también, la integración regional en estas áreas.
Dados los aspectos teóricos de la integración regional en América Latina, así como los aspectos históricos de la frontera entre Brasil y Uruguay, pasaremos
a la discusión jurídica de
esta investigación. Para ello,
se analizarán los regímenes
jurídicos del Derecho de la Integración Regional y
del Derecho Internacional de la Delimitación
de Fronteras. Además, esta investigación traerá los tres
marcos regulatorios principales
que instrumentalizan esta zona fronteriza
específica.
Los procesos de integración
se inician de diferentes formas y con
objetivos propios en cada región, compartiendo solo algunos elementos durante su consolidación. Las circunstancias
por las cuales se forma un proceso de integración
son de las más diversas.
Los instrumentos de integración regional económica y los mecanismos institucionales también son elementos que ayudan a construir este marco analítico. Sin embargo, la existencia de un entorno
jurídico-político que pueda estimular las técnicas de integración y la producción jurídica primaria y
secundaria es fundamental para que este ecosistema
funcione en su totalidad. (Sutter Schneider, 1968)
El Mercosur y tantas otras organizaciones
e instrumentos internacionales son
responsables de ser pioneros
en la creación
de un volumen considerable de materia jurídica
bajo el sesgo de la integración regional. Por ello,
se recomienda el estudio de una rama en
particular, además del Derecho Internacional Público,
que es el Derecho de la
Integración Regional.
El Derecho de la Integración tiene como principal objetivo solucionar las dificultades en los procesos
de integración. La integración
regional, que generalmente comienza
en el campo económico y luego evoluciona hacia otras áreas, provoca naturalmente un
desequilibrio interno en la región, ya
que integra países en diferentes niveles de desarrollo. (Sutter Schneider, 1968)
La integración que está en
desarrollo trae consigo el deseo de ser voluntaria y no
hegemónica, y por esto mismo
es que debe, también, ser
jurídica. Durante su aplicación,
el Derecho de la
Integración Regional evoluciona a través de algunas
características que lo convierten
en una rama particular dentro del Derecho, a saber: dinámico, sociológico, geográfico, especial, pragmático, transitorio y flexible. (Sutter
Schneider, 1968)
El Derecho de la Integración Regional, por su
parte, exige un alcance teórico aportado por el Derecho Internacional Público, y posteriormente, pasa por los Derechos
Humanos para hacerse efectivo.
Así como en el pasado, el derecho
internacional era estudiado como una expresión y un reflejo de la independencia
de los Estados, en la actualidad, crece la idea
de que es una resultante de la interdependencia
creciente de las naciones. A tal punto que esta interdependencia debe ser analizada como el concepto jurídico
central del derecho internacional contemporáneo.
Los derechos humanos son,
por tanto, el principio rector de la aplicación
de los procesos de integración. No hay proceso de integración válido si
durante su consolidación se
producen violaciones de los derechos humanos. Para ser
eficaz, también debe
tutelar los derechos más
básicos.
La integración regional y los
Derechos Humanos son, en teoría, cuestiones
independientes. Sin
embargo, tienen un punto de convergencia que merece
ser explorado. Las normas que ahora se
establecen, en este sentido, tienen un núcleo duro e indispensable para la
promoción y protección de los derechos humanos.
La Constitución brasileña, al enunciar sus principios fundamentales, refiere a que Brasil
se rige en sus
relaciones internacionales, entre otros,
por los principios de “prevalencia de los derechos humanos” e “igualdad de los Estados”,
para concluir en que “buscará la
integración económica, política, social y cultural de
los pueblos de América Latina, con
vistas a la formación de
una comunidad latinoamericana de naciones (art. 4º). (Pizzolo, 2021,
p. 23)
A ello se suma la defensa del orden democrático y la
construcción de instrumentos jurídicos durante el desarrollo de los procesos de
integración latinoamericana. En consecuencia, hay obstáculos y largos caminos por recorrer. Pero, una práctica
jurídica que tenga como objetivo promover tales debates y temas es esencial
para el perfeccionamiento no solo de la Ley de Integración Regional, sino de
las instituciones regionales que la componen, y esto es lo que aducen los
actuales autores a la reflexión:
Los Estados parte
del Mercosur acuden a la intervención de la Corte IDH a los efectos de profundizar y precisar los estándares y principios que han sido sentados
en sus precedentes sobre niñez y migraciones,
para fijar un piso mínimo y
un marco conceptual
para el desarrollo de
políticas públicas estatales en esta materia. En este rumbo, González Román reconoce a la Corte IDH un papel importante en la integración regional asociado a la búsqueda
de “principios comunes”
desde el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos a través de un
“diálogo internacional” de este con los derechos propios iura propia. Ello facilitaría no solo la
aplicación del denominado control
de convencionalidad —impulsado por los jueces de San José—, sino también “el desarrollo de una integración estable y duradera en distintos niveles: en derechos humanos, materia
económica (empresa y derechos humanos, mercado común)
y social. Una integración jurídica e identificación
de principios podría abrir caminos, incluso podría pensarse en una integración más amplia como lo es el camino a la libre circulación de personas y bienes”. (Pizzolo, 2021, p. 88)
Estas consideraciones, finalmente, pretenden
fundamentar el régimen jurídico del Derecho de la Integración Regional, en cuanto
impregna el Derecho Internacional Público, así como la defensa de la democracia
y de los Derechos Humanos.
El Derecho Internacional Público tiene numerosas ramificaciones.
El Derecho Internacional de Delimitación de Fronteras es una de ellas, y es un
campo crucial para entender la dinámica fronteriza y la cooperación
internacional dentro de la integración regional latinoamericana.
El régimen jurídico del Derecho Internacional
de Delimitación de Fronteras,
por lo tanto, se formaliza a partir de tratados fronterizos, declaraciones unilaterales, declaraciones
conjuntas, laudos arbitrales, decisiones
de la CIJ (Corte Internacional de Justicia)
y otros documentos. En consecuencia, sus fuentes se denominan de la siguiente manera:
En lo que se refiere específicamente al DIDF, se pueden
enumerar como sus fuentes: i) los
tratados de límites; ii) las costumbres internacionales relativas a la delimitación, demarcación y caracterización de las fronteras; iii) los principios generales del derecho relativos a
la formalización de las fronteras; iv) la doctrina;
v) la jurisprudencia
internacional, tanto arbitral como judicial, sobre conflictos
territoriales y cuestiones
de límites; vi) la equidad; vii) los
actos unilaterales; viii) las decisiones
de las organizaciones internacionales. (Vargas, 2017, p. 500)
Los principios jurídicos más importantes para la construcción de las fronteras latinoamericanas
se basan en el reconocimiento de la soberanía del Estado, la demarcación de las fronteras terrestres y una
política exterior que defienda la
independencia frente a los proyectos de intervención. La historiografía de los títulos
jurídicos de propiedad en los países iberoamericanos parte
de la posesión y, por
tanto, del principio uti possidetis. Este principio merece ser destacado entre muchos
otros, ya que es de vital importancia para el estudio que nos ocupa. (Vargas, 2017)
Históricamente, fue este principio de uti
possidetis el que resultó
ser la solución más adecuada para asegurar las fronteras iberoamericanas,
ya que se centraba en la determinación
de que cada parte podía conservar el
territorio que así poseyera. Dada la ausencia de tratados en vigor y las revocaciones de instrumentos
jurídicos internacionales, la
adopción de este principio en la región
fue la solución
definitivamente adoptada para la resolución
de los procedimientos que involucraban límites. (Vargas,
2017)
Entonces, la
construcción de un régimen jurídico de Derecho Internacional de Delimitación de Fronteras comienza a desarrollarse
gradualmente, a partir de todas estas fuentes
originarias. Y, en este sentido, la
aplicación práctica de este
régimen jurídico sucede en las fronteras, y, en especial, la zona fronteriza entre Brasil y Uruguay aquí
abordada.
En cuanto al surgimiento de las fronteras terrestres entre Brasil y Uruguay, se destaca la importancia de dos tratados, el Tratado de Alianza y el
Tratado de Límites, ambos del año
1851, entre los dos países.
El 30 de octubre de 1909, Brasil y Uruguay firmaron el Tratado de Límites de Lagoa Mirim. En este
instrumento, se acordó que Brasil concedería
derechos de navegación y también compartiría soberanía con Uruguay con relación a las regiones del río Jaguarão y Lagoa Mirim, respetando
los derechos reales ya adquiridos por los brasileños en las respectivas áreas. (Vargas,
2017)
La construcción de una institucionalidad
en esta zona fronteriza estuvo marcada por la firma de
importantes documentos internacionales y la creación de órganos institucionales, comisiones, reuniones y grupos de
trabajo para temas específicos. El Tratado de Amistad, Cooperación y Comercio,
firmado en la ciudad de Rivera, el 12 de junio de 1975, dio fuerza a esta arquitectura fronteriza entre Brasil y Uruguay. (Vargas, 2017)
En relación con la aplicación
práctica de este régimen
jurídico en las fronteras brasileñas, la consideración histórica por
realizar se inicia con el
Tratado de Tordesillas, que es la
primera referencia oficial
de fronteras en Brasil.
En el derecho interno brasileño, la Constitución Federal de 1988 reconoce la importancia
de los límites fronterizos para asegurar la soberanía nacional y la defensa del territorio. Y en relación con
la aplicación práctica de este régimen jurídico
en las fronteras
uruguayas, es crucial la consideración de frontera en el imaginario
uruguayo.
En este diapasón, hay tres marcos normativos que merecen ser destacados a continuación,
por ser verdaderos instrumentos jurídicos para el desarrollo del régimen jurídico del Derecho Internacional de Delimitación de Fronteras y para el fortalecimiento de la integración fronteriza entre Brasil y Uruguay.
La creación de un
marco regulatorio que pueda
perfeccionar la tan soñada Ciudadanía
Regional Fronteriza representa una etapa en el desarrollo
del Mercosur más allá de la
integración sustentada, que según
lo expuesto anteriormente,
se dio solo en el plano económico y aduanero.
El término “Ciudadanía” puede
entenderse como el derecho de un individuo a tener derechos. Es el conjunto de derechos y deberes que permite al ser humano participar plenamente en su comunidad.
Estos mismos derechos, que se desarrollan
gradualmente a través de las generaciones,
abarcan los derechos civiles y políticos, sociales, económicos, crediticios,
difusos, de consumo, de las mujeres
y también de autodeterminación
de los pueblos, siendo las primeras
construcciones esenciales
para cualquier orden
democrático. (MERCOSUR, 2022)
Podría decirse,
pues, que la ciudadanía legitima la aparición de marcos regulatorios
para la sociedad.
En 2010, el Consejo del Mercado Común, a través de la Decisión CMC Nº 64/10, decidió
promover la creación
gradual de un Estatuto de Ciudadanía
del Mercosur que compile un conjunto de derechos y beneficios a favor de los nacionales de los Estados Partes del Mercosur. (MERCOSUR, 2022, p. 3)
Los temas cubiertos por la
legislación del Estatuto de Ciudadanía
del Mercosur son: movimiento
de personas; integración fronteriza;
cooperación judicial y consular; trabajo
y empleo; seguridad social;
educación; transporte; comunicaciones;
protección al consumidor; y derechos
políticos y acceso de los ciudadanos a los órganos del Mercosur.
En materia de integración fronteriza, el Estatuto de Ciudadanía del
Mercosur establece los siguientes derechos y beneficios:
Las personas que salgan de un Estado Parte del
Mercosur para ingresar a otro
a través de un punto fronterizo con Área de Control Integrado, serán
beneficiadas con procedimientos
administrativos y operativos compatibles y similares
de manera secuencial y, siempre que sea posible, simultánea, realizados por los funcionarios de los organismos internacionales involucrados en el control aduanero,
migratorio y de transporte. Para ello,
los organismos nacionales
competentes concertarán acuerdos
operativos y adoptarán sistemas que complementen y faciliten el funcionamiento de dichos controles. Los residentes permanentes en las localidades fronterizas vecinas de los Estados miembros donde existan Áreas de Control
Integrado pueden beneficiarse
de un procedimiento
simplificado para la exportación
o admisión temporaria de mercancías con motivo de congresos, competiciones deportivas, espectáculos
artísticos o similares. (MERCOSUR, 2022, p. 11)
Así, la apertura de la
integración regional a la dimensión socioeconómica con la promulgación del Estatuto de Ciudadanía del Mercosur trajo muchos
avances para la consolidación
de derechos, deberes y beneficios a los individuos de la región fronteriza entre Brasil y
Uruguay y a los residentes en
los Estados Partes del bloque.
El Estatuto Jurídico de la Frontera Brasil –
Uruguay surge como marco regulador de situaciones especiales derivadas del proceso
de integración en esta zona
fronteriza. Se trata de una disposición
legal extremadamente específica, ya que pretende
regular una región concreta formada únicamente por estos dos Estados.
Por lo tanto, el
presente Estatuto encuentra una base legal que
justifica su existencia en los propios
ordenamientos jurídicos de estos
dos países, en el Mercosur,
y también en esta zona fronteriza aquí explorada:
En estas
condiciones, es esencial investigar si la idea de un
Estatuto de Fronteras encuentra
sustento en las Cartas
Magnas de los dos países. Al respecto,
el art. 4°, párrafo único,
de la Constitución brasileña establece que el Estado “buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con miras a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones”. Y
más adelante, el art. 5° asegura a los extranjeros
residentes en el país los mismos derechos
y garantías individuales garantizados a los brasileños. Análogamente, la Constitución uruguaya, en su
art. 6°, determina que “la República procurará la integración social y económica
de los Estados latinoamericanos”.
(Pucci, 2010, p. 183-184)
La necesidad de un
Estatuto Jurídico de Frontera surgió a partir de la implementación de políticas
públicas del Mercosur y su apertura a la dimensión socioeconómica, ya que las reglamentaciones
legales serían esenciales para que la integración entre las localidades
fronterizas se produjera de
forma segura. Así, la Ley uruguaya nº 9477, publicada en la Gaceta Oficial con el nº 8467, del 22 de junio de 1935, y el Decreto brasileño nº 1846, del 3 de agosto de 1937, fundamentaron esta intención. (Pucci,
2010)
Así, para la consolidación
de un Estatuto Jurídico de Frontera, fueron promulgados varios Actos Internacionales por el
Gobierno brasileño, que fueron
firmados en Montevideo entre Brasil y Uruguay, el 20 de diciembre de 1933.
Incluso frente a dictados contradictorios,
ya que toda esta estructura
se ha desarrollado poco a
poco, la frontera entre
Brasil y Uruguay representa un laboratorio
enriquecedor para la mejora
de la integración regional.
En este sentido, el
Estatuto Jurídico de la Frontera Brasil – Uruguay,
concebido entre ambos países, representa un entramado
de acuerdos específicos en materia de derechos de segunda generación que garantizan y ordenan el ejercicio
de la Ciudadanía Regional Fronteriza, en la región limítrofe entre estos dos países. Basado en el marco jurídico diseñado por el Tratado de Amistad, Cooperación y Comercio
de 1975, el Estatuto representa un
inmenso avance para la institucionalización de esta zona fronteriza.
El Focem fue creado
inicialmente a través de la Decisión
CMC nº 45/04. Se destacan, en
este abordaje, diversos instrumentos jurídicos
importantes para este Fondo, como decisiones,
decretos y reglamentos destinados a su institución y fortalecimiento estructural.
En este sentido, se establece
un marco normativo para el
Focem:
Marco Normativo: Decisión Nº 19/04 del Consejo Mercado Común. (Creación del Grupo de Alto Nivel);
Decisión del Consejo del
Mercado Común Nº 45/04 (Creación
del FOCEM); Decisión del Consejo
del Mercado Común Nº 18/05 (Integración y funcionamiento); Decisión del Consejo del Mercado Común Nº
01/10 (Reglamento); y Decisión
del Consejo del Mercado Común
Nº 22/15 (Continuidad del Fondo). (FOCEM (a), 2022,
s. p.)
Dicho esto,
cabe destacar que, entre los reglamentos
atribuidos al Focem, es de gran
relevancia la Decisión del CMC Nº 18/05, de 2015, que establece
la continuidad del Fondo
para los próximos años.
En vista del tratamiento
particular requerido por cada normativa abordada, debido
a las numerosas cuestiones
de comparación dilucidadas, se refleja
que la integración regional
fronteriza entre Brasil y Uruguay requiere
de un marco jurídico para su
ocurrencia. Los marcos regulatorios
abordados son esenciales y aportan gradualmente legitimidad
y seguridad jurídica para el
desarrollo de las fronteras y también para la Ciudadanía Regional fronteriza.
La región latinoamericana
ha recorrido un largo camino en sus intentos de integración. De naturaleza
cooperativa y siempre voluntaria, la
fuerza de las regiones se percibió como el resultado de una relación de interdependencia entre los
Estados y con diferentes niveles de graduación y estudio de las terminologías.
El abordaje de los
importantes procesos que culminaron
en la CEPAL y el Mercosur durante este estudio,
no pretende agotar las consideraciones expuestas, ya que la apertura a la dimensión socioeconómica comenzó a insertarse, poco a
poco, en la integración regional.
Las teorías
de la integración regional también son importantes para la definición de los procesos de integración, aunque una comparación excesiva con la Unión Europea
termina por desprestigiar las iniciativas latinoamericanas. El contexto histórico, el nivel de desarrollo
estatal y las motivaciones
para la integración son inevitablemente diferentes y,
en la práctica,
conducen a un desajuste.
Las dinámicas
de sustitución de importaciones
en los procesos
de integración y el intergubernamentalismo sustentado en
la estructura del Mercosur
se han visto erosionados
por la falta de complementariedad
de las economías latinoamericanas, aún
extremadamente dependientes, y la
apertura del escenario global a los
flujos comerciales transnacionales y a las cadenas contemporáneas de valor.
Sin embargo, es innegable afirmar que las regiones se transmutaron debido a estos procesos. A partir de la necesidad de atender las asimetrías de los Estados Parte y
la integración productiva, el Focem representó avances significativos para la
región, al generar un precedente positivo en el tratamiento comunitario de los dictados internos y fronterizos.
Como se ha retratado a lo
largo de este estudio, las fronteras representan un verdadero laboratorio
a la luz del surgimiento y resolución de conflictos, ya que recortan las aristas prácticas del funcionamiento de las interacciones regionales.
Inclusive, esta funcionalidad
fue percibida esencialmente en la frontera entre Brasil y
Uruguay.
Así, se verificó que las
fronteras representan límites entre dos Estados y conllevan
elementos de cohesión, unidad
e identidad. Esto se debe a que, al mismo tiempo que son portadoras de factores de riesgo como la pobreza estructural y la criminalidad, son espacios de socialización. La creación de una
Ciudadanía Regional fronteriza
es el resultado de esta amalgama ordenada e
institucionalizada, que sirve para fortificar estas
zonas.
Uno de los aspectos que mejor
caracterizan la resignificación que el estudio de la institucionalidad
de las fronteras entre
Brasil y Uruguay aporta a la integración
regional es la presencia de las
ciudades gemelas. Son escenarios fértiles para la creación y desarrollo de
políticas públicas federales, estaduales
y transnacionales.
La consideración de los
Proyectos de Interconexión
Eléctrica Uruguay-Brasil de 500 MW, de Saneamiento Urbano
Integrado de Acegua (Brasil) y Acegua
(Uruguay), y de Economía Social de Frontera fue que, independientemente de la variación monetaria
de la inversión de cada proyecto, cada uno tiene un enorme impacto en las ciudades gemelas
de la frontera donde están localizados. La necesidad
de interconexión eléctrica, saneamiento
y estructuración socioeconómica en
estas regiones denota un
enorme déficit estructural. Además,
con este enfoque conjunto, se favorece la cooperación internacional y se
reducen las asimetrías entre los Estados miembros del Mercosur.
En este contexto, el
Derecho Internacional Público legitima las numerosas variables aquí abordadas a través
de los regímenes jurídicos del Derecho de la Integración Regional y del Derecho Internacional de Delimitación de Fronteras. Comienza con el
principio histórico de la propiedad uti possidetis y evoluciona a lo largo de los años con la
firma del Tratado de Amistad, Cooperación
y Comercio, el Estatuto Jurídico de la Frontera Brasil – Uruguay y el
Estatuto de Ciudadanía del Mercosur. Las fronteras son
caminos para la integración y sólo crecen cuando se legalizan y pueden asignar a sus nacionales y extranjeros, derechos, deberes y beneficios propios.
Se concluye, con la caracterización del Derecho de
Integración Regional y el análisis
comparativo de los marcos regulatorios
en la frontera
entre Brasil y Uruguay; la “privilegiada” zona fronteriza retratada en esta investigación es extremadamente vulnerable;
fue construida a través de
estatutos escasos e históricos, pero aún carece de reglamentación
jurídica y de mayor practicidad
en las políticas e instituciones públicas para que se convierta
en un verdadero
espacio de seguridad y ciudadanía. Finalmente, ambas vías
de negociación, bilateral y multilateral, necesitan urgentemente complementarse
para la profundización de
una interacción no sólo
económica en América Latina, sino pujante en la dimensión
socioeconómica.
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