Revista
de Derecho, 22(44), 173-183. https://doi.org/10.47274/DERUM/44.8
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una licencia de uso y distribución Creative Commons Attribution (CC BY 4.0.) https://creativecommons.org/licenses/by/4.0
JURISPRUDENCIA
COMENTADA
Lucía Techera Tealdi
Universidad Católica del Uruguay (Uruguay)
ORCID: https://orcid.org/0003-1220-9311
Mariana Santo
Universidad de la República (Uruguay)
ORCID: https://orcid.org/0007-7878-7850
Recibido:
20/11/2023 - Aceptado: 30/11/2023
Para citar este artículo / To reference this
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Santo, M. y Techera Tealdi, L. (2023). Responsabilidad
estatal por daños generados en sede de medidas cautelares y cómputo de la
caducidad. Revista de Derecho, 22(44), 173-183. https://doi.org/10.47274/DERUM/44.8
Responsabilidad estatal por daños generados en sede de medidas
cautelares y cómputo de la caducidad
Resumen: Consideraciones sobre un reciente fallo en
materia de daños generados por medidas cautelares solicitadas por una entidad
estatal, y el inicio del cómputo para la aplicación del plazo de caducidad del
artículo 39 de la Ley Nº11.925, el cual debe computarse a partir de la sentencia
definitiva firme recaída en el proceso principal.
Palabras clave: Medidas cautelares. Plazos. Caducidad de las
reclamaciones contra el Estado. Tutela jurisdiccional efectiva.
Expiration of state liability for damages
caused in matters of precautionary measures
Abstract: Due to a recent
ruling issued in our country, where it was understood that in cases of damages
caused by precautionary measures requested by the State, the expiration period to
claim damages against the Sate under Article 39 of Law Nº11.925 must be calculated starting from the
date when the final, favorable judgment is issued for individuals subject to
such measures.
Keywords: Precautionary
measures. Deadlines. Expiration of claims against the State. Effective judicial protection.
Responsabilidade do Estado por danos no âmbito de medidas cautelares e
cálculo do prazo de prescrição
Resumo: Considerações
sobre recente decisão
acerca de danos gerados por medidas cautelares
requeridas por ente estatal, e o início do cômputo para aplicação do prazo prescricional do artigo 39
da Lei nº 11.925, que deve ser computado a partir do trânsito
em julgado da sentença no processo principal.
Palavras-chave: Medidas cautelares. Prazos.
Caducidade das pretensões
contra o Estado. Tutela jurisdicional efetiva.
1.
El caso y el fallo
La
Sentencia Nº243/2023 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4º Turno de
fecha 10 de octubre de 2023 (la “Sentencia”) resulta relevante por cuanto en
ella, se trata por primera vez el punto de partida del plazo de caducidad
cuatrienal establecido en el artículo 39 de la Ley Nº11.925, en los casos en
que se reclaman daños ocasionados por la adopción de medidas cautelares a
solicitud de una entidad estatal.
Su
importancia radica como se adelantó, en que trata la problemática de la
aplicación de la caducidad cuatrienal en sede de medidas cautelares, siendo así
el primer pronunciamiento que hemos relevado en el tema en nuestro país.
1.1 Contexto del fallo
En el año
2002 con motivo de la crisis bancaria, el Banco Central del Uruguay solicitó
una serie de medidas cautelares contra una multiplicidad de demandados, por las
maniobras que causaron la inestabilidad financiera del Banco de Montevideo y
Caja Obrera, promoviendo luego un juicio por responsabilidad por los daños y
perjuicios causados, contra los mismos.
Luego de
14 años de juicio, la demanda por responsabilidad fue desestimada con relación
a algunos demandados mediante el dictado de la Sentencia Nº45/2014 del Juzgado
Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17º Turno, confirmada luego por la
Sentencia Nº111/2016 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1º Turno.
Dichos
pronunciamientos resolvieron que ciertos demandados que habían sido objeto de
medidas cautelares - además de ser sometidos a un juicio por responsabilidad - no
tuvieron participación y por tanto no fueron responsables en las maniobras
vinculadas a las instituciones bancarias referidas. En definitiva, existieron
personas físicas y jurídicas que estuvieron sujetas a medidas cautelares durante
más de 14 años, medidas que abarcaron embargos genéricos y además medidas sobre
bienes, ingresos y ganancias vinculadas a la explotación de sus actividades, entre
otras.
En este
contexto, algunos de los demandados que fueron absueltos de responsabilidad
iniciaron una demanda por daños y perjuicios contra la entidad estatal en el
año 2020, esto es, dentro de los 4 años en que quedó firme la sentencia sobre
el fondo del asunto que determinó su no participación en los hechos por los
cuales se los responsabilizaba.
La
entidad estatal interpuso excepción previa de caducidad de la acción, en tanto
el cómputo de los 4 años establecidos por la Ley Nº11.925 habría iniciado a su
juicio con la adopción de las medidas cautelares en los años 2002/2003.
Subsidiariamente, interpuso la excepción de caducidad del crédito.
Conforme
surge del texto del artículo 39 de la Ley Nº11.925: “Todos los créditos y
reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u origen, caducarán a
los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles…”.
Por lo
tanto, la cuestión a resolver en este caso radica en cuándo la reclamación o
crédito se pudo hacer exigible, considerando que existió una etapa preliminar
de adopción de medidas cautelares y luego se presentó la demanda dentro de los
treinta días.
Como es
sabido, las medidas cautelares tienden a garantizar el resultado del proceso
principal o a evitar la frustración del mismo; acceden
a él. En este contexto, la reclamación no hubiese sido exigible antes porque el daño se vuelve
ilegítimo y por tanto reclamable, una vez que existió cosa juzgada con relación
a la falta de responsabilidad de las personas que habían sido sujetos de las
medidas cautelares solicitadas y efectivizadas. Antes, no se podía reclamar
daños por medidas cautelares dictadas en el marco de un proceso cuyo resultado
no era firme.
Más
adelante, al analizar los fundamentos de la Sentencia, volveremos sobre estos
aspectos.
La Sentencia
Interlocutoria Nº443/2023 de 22 de marzo de 2023 del Juzgado Letrado en lo
Contencioso Administrativo de 2º Turno, acogió la excepción de caducidad
entendiendo en lo medular que:
En el caso, se estima
que la caducidad debe computarse desde que efectivamente se produjo el hecho
que fundamenta la acción dinamizada y que hace exigible el crédito alegado. De
manera que no puede quedar librada a la voluntad del interesado la posibilidad
de accionar desconociendo el alcance de lo previsto por el art. 39 de la ley
11.925.
Ante la
apelación interpuesta, se dictó la Sentencia por la cual se revocó el fallo de
primera instancia desestimándose la excepción previa de caducidad de la acción,
debiéndose continuar con el proceso.
2.
Análisis de la Sentencia
La
Sentencia muy bien fundada, recurre a los desarrollos existentes respecto del
plazo cuatrienal de caducidad de las reclamaciones y créditos contra el Estado,
pero sin perder de vista que los daños que se reclaman en el caso son derivados
de medidas cautelares, por lo que se vuelve imperioso armonizar el plazo
establecido en el artículo 39 de la Ley Nº11.925 con el funcionamiento del
sistema cautelar en nuestro Derecho.
En primer
lugar, con relación al alcance del artículo 39 de la Ley Nº11.925, señala la
Sentencia:
El Tribunal ha
reiterado en diversas instancias que el art. 39 de la Ley 11.925 consigna que todos
los créditos y reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u
origen, es decir comprendiendo pretensiones con amplio abanico de fundamentos
(contractuales, extracontractuales) caducarán a los cuatro años contados desde
la fecha en que pudieron ser exigibles; debiéndose destacar que la expresión “créditos”
alude a los derechos ciertos respecto de los cuales el vocablo “exigible” puede
y debe ser tomado en un significado literal, y que la palabra “reclamaciones”
alude a un derecho eventual que puede esgrimirse contra el Estado, pero que no
tendrá la certeza que supone la exigibilidad mientras no se decida en vía
administrativa o jurisdiccional….
En
segundo lugar, respecto al inicio del cómputo la Sentencia se afilia a la
postura de que la conducta dañosa a la que refiere la disposición legal citada
es un ilícito instantáneo con efectos permanentes y que:
En efecto, la noción de
exigibilidad de la norma fue utilizada en un sentido natural o común, no
jurídico, referente al momento en que el acreedor se encuentra en condiciones
de requerir la protección del derecho que invoca. El plazo se sitúa en el momento
en que el damnificado conoció el acto, hecho u omisión que lesionan su supuesto
derecho y se consideró afectado por ello….
En este
caso implica que se estaba “en condiciones de requerir la protección del
derecho que se invoca” recién cuando existió una sentencia definitiva firme
que deslindó a los ahora actores, de cualquier responsabilidad. Exigirles la
promoción de un proceso de daños y perjuicios antes de ello, cuando lo
que se reclama son daños derivados de medidas cautelares, atenta contra la
propia noción de “exigibilidad” contenida en la norma, por cuanto sin un
pronunciamiento definitivo sobre su falta de responsabilidad, no podrían haber
reclamado en función de las medidas cautelares trabadas.
En este
mismo sentido se pronunció la Sentencia, indicando que:
En el caso, el A Quo
indicó que correspondía el amparo de la excepción de caducidad por considerar
que corresponde computar el plazo de la misma desde
que se produjo el hecho en que se funda la acción, es decir desde la promoción
de las medidas cautelares por parte del BCU… El Tribunal comparte con el
recurrente en cuanto a que el plazo de caducidad para promover el accionamiento
contra el BCU, comenzó a correr a partir del momento
en que quedó firme la sentencia Definitiva dictada en el proceso principal, que
desestimó la demanda oportunamente incoada por el Banco Central. Es recién allí
que los daños y perjuicios sufridos e invocados en la demanda promovida (…) como
consecuencia de las medidas cautelares que fueron promovidas oportunamente por
la demandada BCU, son exigibles. En efecto, si la demanda promovida por el BCU
era amparada, nada podría ser reclamado al organismo demandado.
La
caducidad que aquí se analiza no puede ser considerada de forma aislada al
funcionamiento del sistema de medidas cautelares, ya que son medidas
instrumentales cuyos resultados dependerán de lo que en definitiva se juzgue en
el juicio principal. Los hoy actores necesitaban del dictado de una sentencia
definitiva firme para poder sustentar cualquier demanda relativa al daño
injustificado que las medidas cautelares le habían provocado y le continuaron
provocando.
Una
conjunción equilibrada de la previsión contenida en el artículo 39 de la Ley
Nº11.925, los desarrollos doctrinarios y jurisprudenciales existentes con el
sistema de medidas cautelares del Código General del Proceso implica comprender
que la entidad estatal, tenía en su pretensión cautelar una apariencia de buen
derecho, y la remoción o destrucción de esa apariencia solo ocurrió cuando la
sentencia de segunda instancia confirmó la inexistencia de responsabilidad de
las hoy actoras. Desde ese momento es que puede tenerse certeza sobre la
ilegitimidad del daño.
Véase que
la afectación al patrimonio de quien es sujeto a la medida es “temporalmente
legítima” y esa afectación deja de ser tolerada una vez que existe cosa juzgada
en el proceso principal al que acceden las medidas, cuyo objeto es sólo el de
asegurar que en caso de que existan responsables, pueda ser efectiva la
sentencia de condena. Allí recién puede nacer la obligación de reparar el daño.
En tercer
lugar, pero vinculado a lo que viene de decirse sobre el funcionamiento del
sistema cautelar uruguayo, debe tenerse presente que
en el caso, la situación es más extrema aún (comparada con el régimen general
de medidas cautrelares) ya que el BCU, al amparo de
la artículo 24 del Decreto Ley Nº15.322 puede solicitar las medidas cautelares
sólo presentando una resolución fundada, por lo que el control del cumplimiento
de los requisitos es aún menor, sin requerirse además contracautela.
Este
aspecto fue especialmente considerado por la Sentencia, ya que expresamente
sostuvo:
(…) para la adopción de
una medida cautelar se requiere el “humo del buen derecho” y el cumplimiento de
demás requisitos exigidos por la ley. Cuando se adopta una medida cautelar por
parte de la sede judicial (en este caso a solicitud del BCU y conforme lo
establecido en el art. 24 del DL 15.322), la afectación al patrimonio de la
contraria en principio es legítima, por lo que no es pertinente exigir una
reparación del daño eventualmente causado en dicha instancia y oportunidad
procesal. El daño que se considera ilegítimo por aquel quien se vio perjudicado
por la adopción de la medida cautelar adoptada, recién se hace ostensible
cuando mediante el dictado de Sentencia definitiva firme, se resuelve que esa
apariencia del buen derecho que en principio se había acreditado ya no era tal,
es decir cuando en definitiva se resuelve la pérdida del juicio por parte del
accionante y promotor de las cautelas. Es recién a partir de ese momento que
puede concluirse que el daño es ilegítimo y que el perjudicado está en condiciones
de exigir la indemnización que entiende le corresponde.
En cuarto
lugar, si a lo que viene de decirse sumamos la forma en que nuestro
ordenamiento ha regulado la contracautela, se
confirma que no es viable computar el plazo de caducidad desde que se
efectivizaron las medidas, en casos como el presente.
Si bien
no hay una solución legislativa respecto hasta cuándo debe mantenerse la contractutela, parte de la doctrina procesalista ha
entendido que debe mantenerse hasta el dictado de sentencia definitiva si
consideramos su finalidad o naturaleza - que es la de proteger los eventuales
daños que los sujetos de las medidas pueden sufrir - parece implícito que el legislador consideró
que es recién cuando se concluye el juicio principal, que puede tenerse certeza
de que esos daños no existen, o de existir fueron lícitos (porque el resultado
del juicio fue favorable al solicitante de la medida) o en caso contrario, que
los perjuicios generados fueron ilegítimos, y por ende, el afectado se
encuentra habilitado a iniciar el correspondiente reclamo.
Este
aspecto también fue considerado en la Sentencia al entender que:
(…) lo expuesto ut
supra respecto a cuándo debiera ser exigible el crédito por el daño reclamado
como consecuencia de una medida cautelar adoptada, se advierte fácilmente cuando
se analiza y examina el instituto de la Contracautela…
Una interesante cuestión, no resuelta expresamente en nuestra legislación procesal,
consiste en determinar cuándo debe levantarse la caución o contracautela
constituida por el peticionante de la medida… Así como la doctrina señala que
la contracautela debe mantenerse con posterioridad al
dictado de Sentencia Definitiva del proceso principal, porque recién en ese
momento es exigible la reparación de los daños ocasionados por parte del
perjudicado por la medida, en el caso corresponde aplicar una lógica análoga, y
entender razonablemente que la reparación del perjuicio ocasionado por una
medida cautelar recién es exigible con posterioridad al dictado de sentencia
firme dictada en el proceso principal que desestime la demanda del promotor de
la cautela. Se comparte con el recurrente en cuanto a que es recién luego de
esta sentencia definitiva que el afectado puede postular que existe un daño
eventualmente ilegítimo causado por la medida cautelar, y que recién en ese
momento el reclamo se hace exigible.
Cabe
mencionar que nuestra jurisprudencia en otros casos donde se discutió el
cómputo de este plazo de caducidad (no vinculados a medidas cautelares),
correctamente se advirtió:
En conceptos de
CASSINELLI MUÑOZ el art. 39 Ley No. 11.925 no dice que sean exigibles, dice que
puedan ser exigibles, expresión que gramaticalmente es criticable, pero que
tiene la virtud de que por su misma criticabilidad, flexibiliza su
interpretación y permite señalar que esa posibilidad de ser exigible puede
comprender tanto aspectos de derecho como de hecho; subraya que debe existir
posibilidad práctica del ejercicio de la acción y que no se computará el plazo
mientras no lleguen a conocimiento del interesado los elementos mínimos para
que se pueda tomar una decisión racional acerca de si ejercer o no la acción de
reparación. En igual sentido se pronuncia la jurisprudencia (Suprema Corte en
LJU 131.028 y 15.719 entre otras). Ahora bien en el
caso, el crédito reclamado no se puede dudar que pudo ser exigible a partir del
día 30/VII/13, una vez que la sentencia absolutoria en juicio aduanero adquirió
calidad de cosa juzgada. Porque a esa fecha ya estaban dadas las condiciones
para ejercerse libremente y sin impedimento de tipo alguno la acción (Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno. Sentencia
Nº 24/2019).
A nivel de jurisprudencia comparada y donde sí existen
fallos en sede de medidas cautelares, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
de Argentina en un caso por estafa sostuvo sobre el cómputo del plazo lo
siguiente:
… lo cierto es que las medidas cautelares, que constituyeron el origen
del daño, se decretaron en ese procedimiento en el que los supuestos
damnificados fueron procesados por existir semiplena prueba de la comisión del
delito. En tales circunstancias, para reclamar daños y perjuicios por aquellas
medidas era necesario que, previamente, surgiese de una resolución judicial la
inocencia de quienes habían sido procesados además de otros requisitos que en
esta oportunidad no viene al caso analizar… corresponde estar al criterio
sentado – en forma unánime- por esta Corte en fallos: 318:1990, considerando 4)
con arreglo al cual la acción únicamente habría quedado expedita a partir de la
absolución del procesado. Con tal alcance le asiste razón al recurrente en cuanto
a que el plazo de prescripción en el sublite empezó a
correr desde que quedó firme, la sentencia que sobreseyó provisionalmente a los
ahora actores, es decir, el 14 de diciembre de 194, fecha en que la cámara
confirmó el fallo de primera instancia (Corte Suprema
de Justicia de la Nación Argentina. Sentencia Nº M. 342 XXXII/1999).
Este mismo razonamiento fue aplicado en el caso de la
Ley N 26.944 que regula la responsabilidad del Estado de Argentina por los
daños que su actividad o inactividad produzcan a los bienes y derechos de las
personas. Esta norma prevé en su artículo 7 un plazo de 3 años para demandar al
Estado por daños derivados de responsabilidad extracontractual y expresamente
prevé que dicho plazo computará “a partir de la verificación del daño o
desde que la acción de daños esté expedita”.
La doctrina ha expresado que “la acción esté expedita”
significa que debe haber nacido la acción para hacerla valer, ello por cuanto
es inseparable la responsabilidad de la acción, esto es: que el plazo puede
computarse cuando el derecho puede ser ejercitado. Así, se han utilizado los
casos de responsabilidad penal para ejemplificar de forma muy clara cómo debe
funcionar este plazo.
En este sentido, han dicho que cuando se impugnan
resoluciones o actos procesales anteriores al dictado de la sentencia
definitiva y ésta no es de condena sino que concluye
absolviendo al procesado (en casos de responsabilidad penal), el plazo
“comienza a correr a partir del dictado de la absolución, pues hasta ese
momento no se ha removido la apariencia de la licitud del hecho dañoso y por lo
tanto la acción civil no ha nacido” (Perrino, 2015, p. 204).
En la misma línea, Gallegos (2007)
resalta que debe tenerse en cuenta que se trata de decisiones instrumentales,
destinadas a asegurar preventivamente “los eventuales resultados que recién
cobrarán consistencia cuando se juzgue sobre el mérito respecto de la
pretensión principal” (p. 205).
3. Tutela jurisdiccional efectiva
Adicionalmente a lo expresado sobre la Sentencia, cabe
manifestar que la interpretación y en definitiva el fallo del Tribunal de
Apelaciones en lo Civil de 4º Turno recoge la aplicación del principio de tutela
jurisdiccional efectiva. No debe perderse de vista que
cualquier interpretación o norma limitativa de derechos, como el de acceso a la
justicia en este caso, debe hacerse de forma restrictiva.
En este
sentido, uno de los principios en materia de derechos fundamentales es el
principio pro homine o pro persona, que tiene una doble faceta; por un lado,
está la directriz de preferencia de normas, que implica que frente a diversas
regulaciones se debe optar por aquella que sea más favorable para el derecho,
por la que lo proteja con más intensidad y por otro lado, la directriz de preferencia
de interpretaciones, que implica que entre las distintas posibilidades
interpretativas de una norma, debe escogerse la más protectora para la persona
y para el derecho fundamental en juego.
A juicio Sagüés este patrón interpretativo tiene algunas
especificaciones; por un lado, el principio pro libertatis que postula entender
el precepto normativo en el sentido más propicio a la libertad en juego; y por
otro, el principio de protección a la víctima (o pro victima) (Sagüés, 1998, pp. 6 y ss).
Asimismo, en el caso de reclamaciones por los daños
causados por actos administrativos, el artículo 312 de la Constitución establece
la opción entre solicitar la anulación de un acto administrativo ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) o ir por la reparación del daño
ante el Poder Judicial y textualmente en caso de haberse optado por iniciar
primero una acción de nulidad se establece: “… si obtuviere una sentencia
anulatoria, podrá luego demandar la reparación ante la sede correspondiente …
Si la sentencia del Tribunal fuere confirmatoria, pero se declara suficientemente
justificada la causal de nulidad invocada, también podrá demandarse la
reparación”.
En esos casos - y así además ha sido recogido por la
doctrina y jurisprudencia - se podrá reclamar la reparación de los daños con
posterioridad al dictado de la sentencia por parte del TCA, siempre que en ésta
se determine la anulación del acto en cuestión o se reserve la acción
reparatoria; y el plazo de caducidad de 4 años para acudir a la acción
reparatoria patrimonial se suspende mientras dura el proceso ante el TCA y se
dicta sentencia al respecto.
Así lo ha sostenido la doctrina:
Ahora bien, respecto de los actos administrativos susceptibles de la
acción de nulidad que causan un perjuicio corresponde una precisión. Desde el
momento en que el artículo 312 de la Constitución en la redacción dada por la
reforma de 1997 confiere la opción al lesionado de acudir directamente a la
acción reparatoria o primero a la anulatoria para luego plantear el contencioso
de reparación, cabe concluir que en el caso hay dos momentos de comienzo del
cómputo:… b) si se interpone la acción de nulidad este plazo se interrumpe y
comienza de nuevo a partir de la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo…” (Durán
Martínez, 2007, p. 375)
La jurisprudencia en la misma línea ha sostenido:
…En opinión de quienes, en mayoría, suscriben el presente fallo, la
conclusión de la Sala que viene de referirse no es compartible y resulta ajena
al planteo del propio actor en su demanda, vulnerando así el principio de
congruencia. Tampoco es aceptable lo afirmado por el Tribunal ad quem en cuanto a que los procesos promovidos ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por los cuales se obtuvo la
anulación de los actos administrativos dictados por el Banco de Seguros del
Estado constituyen, meramente, “... medios probatorios complementarios de la
persecución que invoca...”. Surge claramente del texto de la Carta que si quien
se siente damnificado por la actuación administrativa y opta por recorrer el
camino de la anulación del acto “podrá luego” demandar la reparación
correspondiente, por lo que a partir de la obtención de la sentencia anulatoria
se le abre la posibilidad de promover la demanda reparatoria respectiva sin que
pueda afectarle el tiempo transcurrido ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Resulta compartible lo expresado en autos por el Sr. Fiscal de Corte, cuando
dice: “Interpretada la demanda como lo realiza la Sede, de forma que los
recursos interpuestos ante el TCA carezcan de relevancia alguna, contravendría
la realidad, pero, además, -en el mayor de los escenarios- supone optar por la
intelección más desfavorable para el administrado, que, en la especie, ha
agotado la vía administrativa en forma correcta, siendo improcedente que su
comparecencia ante la justicia contenciosa le represente una pérdida de su
derecho, de tal modo que el tiempo de que la misma dispuso para la resolución
de la nulidad corrió en contra del interponente, todo
lo cual no es de recibo” (fs. 892 y vto.). …Siendo como viene de reseñarse,
debe concluirse que la acción reparatoria fue promovida antes del vencimiento
del plazo establecido en el artículo 39 de la Ley No. 11.925, por lo que aún no
había operado caducidad alguna (Suprema Corte de
Justicia. Sentencia Nº 371/2012).
En esta misma línea - y en un caso donde se debatió el
tema de la caducidad vinculado a la anulación en sede administrativa - el Tribunal de Apelaciones en lo Civil 2° Turno,
entendió que el plazo debía computarse desde la revocación del acto en sede
administrativa, lo cual es asimilable en cuanto a sus efectos, a una anulación
jurisdiccional:
En el caso, la falta de servicio invocada -por mal funcionamiento- es la
destitución del actor ocurrida el 24/XI/11…El acto administrativo por el que se
dispone el reintegro del actor jamás puede ser lesivo ni comprensivo de falta
de servicio, puesto que recompone o encarrilla una sucesión de hechos o actos
que venían desajustados. Precisamente, este acto de reintegro es correcto y así
es admitido en la demanda. Ahora bien…, el Tribunal conceptúa, en un todo de
acuerdo con el “a quo”, que a partir de la resolución administrativa -del año
2013- revocatoria de la destitución es cuando el agente se encuentra en
posibilidad seria y razonable de ejercer la acción judicial con todos los
elementos para evaluar su éxito o fracaso y por ende,
la confirmatoria del rechazo de la caducidad se impone (Tribunal
de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno. Sentencia Nº109/2018).
Esta lógica recogida por nuestra Constitución se
confirma incluso, cuando se adopta en sede jurisdiccional anulatoria por el TCA
el incidente de suspensión de los efectos del acto administrativo (más allá de
la discusión sobre la naturaleza provisional o cautelar de dicha suspensión).
Véase que en todos estos casos se encuentra implícito
el fundamento de que se requiere una sentencia definitiva referente a la
ilegitimidad del acto para luego poder iniciar un proceso reparatorio
patrimonial por los daños que ese acto causó (y esto incluso con los efectos
que una acción anulatoria tiene sobre el acto administrativo).
En el caso objeto de Sentencia, las medidas cautelares
fueron mantenidas durante 14 años, no fueron levantadas luego de la sentencia
de primera instancia, aun cuando las deslindaba de responsabilidad. Por ende,
menos aún se justifica una posición restrictiva ya que nunca hubo una
eliminación de la medida y por ende, del daño.
No es razonable de acuerdo a
nuestro sistema constitucional que se compute este plazo de caducidad separado
de la posibilidad de su exigencia, ello llevaría a la incongruencia de que
prescriben o caduquen créditos antes de ser titular de la acción para hacerlos
valer.
Como decía Hauriou: “Que la Administración haga, pero que
indemnice” (esto es, que indemnice si luego de haber actuado se declara por el
juez que esa actuación previa ha sido ilegal); por ello mismo el propio Hauriou
afirmaba con énfasis que las dos principales teorías del Derecho Administrativo
eran las del contencioso-administrativo y la de la responsabilidad de la
Administración, los dos únicos medios de contrarrestar eficazmente, en términos
de justicia, el formidable privilegio de la Administración en la decisión y la
ejecución previas (García de Enterría y Ramón Fernández,
2017, p. 576).
Referencias
bibliográficas
Corte
Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Sentencia Nº M. 342 XXXII/1999
Durán
Martínez, A. (2007). Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo.
Gallegos,
P. (2007). Control Judicial Administración. Medidas Cautelares. Cuestiones
del Contencioso Administrativo. Cassagne. J.C
(Dir.). Ed. Abeledo Perrot, Bs. As
García de Enterría, E. y Ramón Fernández, T.
(2017). Curso de Derecho Administrativo. Tomo 1. 18 Ed.
Thomson Reuters. España.
Perrino, P. (2015). La responsabilidad del Estado y
los funcionarios Públicos. Código Civil y Comercial. Ley 26.944 comentada.
Ed. La Ley. Argentina.
Sagüés, N. P. (1998). La
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internacional, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos
Aires, Año XLII, Buenos Aires.
Suprema
Corte de Justicia Uruguaya. Sentencia Nº 371/2012
Tribunal
de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno. Sentencia Nº109/2018
Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º
Turno. Sentencia Nº 24/2019