Revista
de Derecho. Año XXIV (Julio 2025), Nº 47, e471
https://doi.org/10.47274/DERUM/47.1
ISSN:
1510-5172 (papel) – ISSN: 2301-1610 (en línea)
Universidad
de Montevideo, Uruguay - Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo
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DOCTRINA
Álvaro
Tringolo
Universidad
de la República, Uruguay
ORCID
iD: https://orcid.org/0009-0002-9228-4065
Recibido:
1/11/2024 - Aceptado: 30/01/2025
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este artigo:
Tringolo, Álvaro. (2025). Régimen de compras
estatales de los agroalimentos. Revista de Derecho,
24(47), e471. https://doi.org/10.47274/DERUM/47.1
Régimen de compras estatales
de los agroalimentos
Resumen: Este trabajo tiene como
objetivo analizar el régimen jurídico de las Compras Estatales de productos
agroalimentarios en Uruguay, con énfasis en la aplicación de la reserva de
mercado establecida por medio de la Ley N° 19.292 en favor de ciertas
organizaciones de productores familiares agropecuarios identificadas como
Organizaciones Habilitadas. También se valorarán las implicancias de la creación
y puesta en funcionamiento de la Unidad Agroalimentaria Metropolitana en la comercialización
de agroalimentos por parte de los productores y
proveedores.
Palabras clave: compras estatales;
agroalimentos; producción agropecuaria familiar; Unidad
Agroalimentaria Metropolitana; Intendencia de Montevideo.
Regime
of state Purchases of agrifood products
Abstract: The objective of this
paper is to analyze the legal regime of State Purchases of agrifood
products in Uruguay, with emphasis on the application of the market reserve
established by Law No. 19.292 in favor of certain organizations of family
agricultural producers identified as Qualified Organizations. The implications
of the creation and operation of the Metropolitan Agrifood
Unit on the commercialization of agrifoods by
producers and suppliers will also be assessed.
Keywords: state procurement; agrifood; family farming production; Metropolitan Agrifood Unit; Municipality of Montevideo.
Regime de compras estatais
de produtos agroalimentares
Resumo: Este trabalho tem como
objetivo analisar o regime jurídico das Compras Estatais de produtos
agroalimentares no Uruguai, com destaque para a aplicação da reserva de mercado
estabelecida pela Lei n.º 19.292 a favor de determinadas organizações de
produtores agrícolas familiares identificadas como Organizações Habilitadas.
Serão também avaliadas as implicações da criação e funcionamento da Unidade
Agroalimentar Metropolitana na comercialização de produtos agro-alimentares
por parte de produtores e fornecedores.
Palavras-chave: compras do estado;
agroalimentar; produção agrícola familiar; Unidade Agroalimentar Metropolitana;
Município de Montevidéu.
La Ley N°
19.292, promulgada el 16 de diciembre de 2014, establece un régimen de reserva
de mercado destinado a apoyar a los productores familiares agropecuarios y
pesqueros artesanales en Uruguay (Machado, Pizzolon,
& Tourem, 2018, pp. 121-136). Este régimen tiene como objetivo principal fomentar
la inclusión de estos productores familiares en el mercado estatal, asegurando
una reserva mínima de mercado del 30% para las compras centralizadas y del 100%
para las compras no centralizadas de alimentos producidos por Organizaciones
Habilitadas (OH). Dicha ley fue reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo
N° 86/2015, que detalla los mecanismos de control y supervisión necesarios para
procurar su correcta aplicación. (Guerra Daneri, 2016,
pp. 270-278 - Saavedra, 2016, pp. 181-190).[1]
Este régimen de
reserva de mercado debe ser aplicado dentro de los diversos mecanismos de
contratación pública regulados en nuestro ordenamiento, recogidos en el Texto
Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF). Entre ellos se
destaca el procedimiento de la Compra Directa por Excepción, previsto en el
numeral 16 del literal D del artículo 33 del TOCAF, el cual permite a las Administraciones
públicas adquirir directamente productos agropecuarios y pesqueros artesanales
de los productores familiares y sus organizaciones, con el objetivo de
simplificar los procesos de compra.
En este
contexto, con fecha 22 de febrero de 2021, comenzó a operar la Unidad
Agroalimentaria Metropolitana (UAM) y culminó el régimen de transición entre el
Mercado Modelo y la UAM, que se había extendido desde el 28 de octubre de 2011
en virtud de la promulgación de la Ley N° 18.832 que creó la UAM.
La Ley N° 18.832
de 28 de octubre de 2011, con las modificaciones dadas por la Ley N° 19.720 de 21
de diciembre de 2018, tiene por finalidad centralizar la actividad mayorista de
frutas y hortalizas, proporcionando la infraestructura adecuada y garantizando
la calidad de los productos comercializados.
La implementación del régimen
establecido por la Ley N° 19.292 ha sido objeto de diversas controversias y
desafíos. A pesar de los objetivos buscado mediante la implementación de dicha
ley, se han observado irregularidades en la adjudicación de contratos y en el
cumplimiento de las normas.
Entre las principales preocupaciones se
encuentran la adjudicación de productos no producidos por las OH (principal
fundamento del régimen), la falta de coordinación institucional y el impacto
económico y logístico en la transición del Mercado Modelo al Parque
Agroalimentario de la UAM. Estas irregularidades e impactos económicos y
logísticos han generado cuestionamientos sobre la efectividad y equidad del
régimen, poniendo en evidencia la necesidad de ajustes para mejorar su
aplicación práctica.
Ante este panorama actual, a continuación,
analizaremos el régimen jurídico de las compras estatales de productos
alimenticios agropecuarios en Uruguay, centrándonos en el análisis de la Ley N°
19.292 y su Decreto Reglamentario N° 86/2015, y su aplicación en la práctica, y
en las incidencias que tuvo la implementación de la UAM, así como las
disposiciones de la Junta Departamental de Montevideo en materia de
ordenamiento territorial para el mercado mayorista y minorita frutihortícola. También
revisaremos las incidencias del régimen de reserva de mercado en los
procedimientos de contratación del Estado, en particular en los procedimientos
de Compra Directa por Excepción, analizando también el Programa de Contratación
Pública para el Desarrollo que para la adquisición de estos productos ha sido
de poca aplicación.
Por medio de la Ley N° 19.292, de 16 de diciembre
de 2014, se creó un régimen de compras estatales en favor de los productores
familiares agropecuarios[2]
y pesqueros artesanales, para abastecer de alimentos (definidos por dicha ley)
a las dependencias de los Poderes del Estado, el Tribunal de Cuentas, la Corte
Electoral, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Gobiernos
Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados.
Ello fue mediante la determinación de una reserva
mínima de mercado del 30% para las compras centralizadas y del 100% para las no
centralizadas, para los alimentos producidos por los integrantes de las
Organizaciones Habilitadas (“OH”) inscriptas en el registro creado dentro de la
órbita del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (art. 3 de la ley).[3]
Dichas OH deben estar integradas por al menos cinco
productores agropecuarios, de los cuales el 70% deben ser deben ser productores
familiares agropecuarios y/o pescadores artesanales registrados ante la
Dirección General de Desarrollo Rural del MGAP (inc. 1° del art. 5 de la ley)
(Rodríguez, González, Cabrera, Mila, & Sganga,
2016, pp. 397-407).
Dentro de las organizaciones, se distinguen y
definen a las “Organizaciones Habilitadas con Igualdad de Género” (“OH+G”),
como aquellas en las que se verifique al menos la participación de las mujeres
en la gestión de la organización y del sistema productivo (inc. 3° del art. 5
de la ley), a quienes se les establece un mecanismo de reserva mínima dentro de
los porcentajes establecidos para las compras centralizadas (del 30%) y no
centralizadas (del 100%), del 50%.[4]
El art. 6 de la ley establece cuatro situaciones
que quedan exceptuadas de la reserva de mercado en cuestión, a saber: “A)
Cuando se registre en los seis meses anteriores incumplimiento por parte de la
Organización Habilitada respecto de ofertas presentadas. B) Cuando los
productos ofrecidos por la Organización Habilitada no cuenten con las
habilitaciones sanitarias y bromatológicas que legal y reglamentariamente
correspondan. C) Cuando los precios experimenten un aumento excepcional
conforme parámetros definidos en la reglamentación. D) Cuando la mercadería
ofrecida en venta no sea de producción propia.”
El literal “D” fue incorporado 8
años más tarde, por medio del art. 213 de la Ley Nº 20.075 de 20 de octubre de
2022, despejando dudas respecto de la procedencia de la reserva de mercado para
las OH cuando ofrecen productos que no producen, lo cual ya surgía del inc. 1°
del art. 3 de la ley al determinar la reserva de mercado para los alimentos producidos por los integrantes
de las Organizaciones Habilitadas (“OH”) inscriptas, refiriéndose a “bienes
alimenticios provenientes de Organizaciones Habilitadas”.
En tal sentido, el art. 4 del Decreto del Poder
Ejecutivo N° 86/015 de 27 de febrero de 2015, que reglamentó la ley, estableció
que “Los bienes alimenticios comercializados bajo el régimen de compras
estatales que establece la Ley Nro. 19.292, deberán provenir de la actividad
agropecuaria y/o pesquera de los integrantes de la "Organización
Habilitada" (inc. 1°).
El supuesto previsto por el literal “C” del art. 6
de le ley N° 19.292, refiere al aumento excepcional que experimenten los
precios en base a parámetros cuya determinación fue delegada a la
reglamentación del Poder Ejecutivo.
Al respecto, el ya citado Decreto del P.E. N°
86/015 de 27 de febrero de 2015, dispuso que: “A los efectos de lo previsto en
el literal c) del artículo 6° de la Ley que se reglamenta, se entiende por
"un aumento de precio excepcional" de un producto, al incremento del
precio de mercado en valores constantes superior al 25% en relación al promedio
del mismo mes de los tres años anteriores, según registros del Observatorio
Granjero o del Instituto Nacional de Estadística según corresponda. La
Administración contratante tendrá potestad de suspender transitoriamente la
ejecución total o parcial de la compra de los productos que experimenten un
"aumento de precio excepcional.” (art. 5 del Decreto).
Quiere decir que, si se da un aumento superior al
25% en relación al promedio del mismo mes en los tres años anteriores, se está
ante un aumento de precios excepcional que excluye a la oferta del régimen de
reserva de mercado de la ley N° 19.292.
A su vez, el art. 4 del Decreto N° 86/015,
establece que “El precio de los bienes ofertados que se presenten en una
adquisición pública no podrá superar en más de un 40% los precios relevados por
el Observatorio Granjero (Comisión Administradora del Mercado Modelo -
Dirección General de la Granja). En caso de tratarse de productos no relevados
en este Observatorio, los bienes alimenticios ofertados no podrán superar el
precio medio del Índice de Precios al Consumo del Instituto Nacional de
Estadística, correspondiente al mes anterior. Para aquellos bienes no relevados
por ninguna de las instituciones mencionadas, el precio máximo podrá ser
determinado por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca.”
Por lo tanto, más allá del límite establecido por
el denominado aumento de precios excepcional previsto por la ley y regulado en
el decreto reglamentario (suba del 25% del mismo mes en los tres años
anteriores), la reglamentación también estableció otro límite, que se adiciona
al anterior, consistente en no superar en más del 40% de los precios publicados
por el Observatorio Granjero.
El régimen del Programa de Contratación Pública
para el Desarrollo previsto en los arts. 59 y 60 del TOCAF (en la redacción
dada por los artículos 43 y 44 de la Ley N° 18.362 de 6 octubre de 2008) y sus
Sub Programas, regula procedimientos de contratación especiales, que promueven
el desarrollo de proveedores nacionales, en particular micro, pequeñas y
medianas empresas y pequeños productores agropecuarios, y aquellas que
estimulen el desarrollo científico-tecnológico y la innovación (Rotondo, 2018).
Conforme a dichas disposiciones, en cada ejercicio,
hasta un 10% del monto total de las contrataciones y adquisiciones de bienes,
realizadas en el ejercicio tanto por organismos estatales como paraestatales,
pueden ser realizadas según los términos establecidos en el Programa de
Contratación Pública para el Desarrollo.
Asimismo, las adquisiciones y contrataciones
realizadas bajo este programa por un organismo particular, no podrán superar el
20% del total de adquisiciones y contrataciones realizadas por ese mismo
organismo en cada ejercicio, exigiéndosele a los productores y proveedores
nacionales contrapartidas que contribuyan a la sustentabilidad en el mediano
plazo de las actividades estimuladas.
Cada año se fijan los montos máximos por entidad
para la aplicación del Programa de Contratación Pública para el Desarrollo por
Resolución del Poder Ejecutivo. En cuanto a los márgenes de preferencia en el
precio, se prevé hasta el doble del establecido en la preferencia a la industria
nacional, y en cuanto a las reservas de mercado, se estableció hasta el 10% del
valor de las contrataciones del organismo realizadas en el ejercicio anterior y
hasta el 20% de las contrataciones del organismo del año en ejercicio.
Lo cierto es que este régimen prácticamente se ha
dejado de utilizar en materia de Compras Estatales de productos alimenticios
agropecuarios, raíz de la reserva de mercado establecida hace 10 años por la
Ley N° 19.292.
La Compra Directa por Excepción prevista en el num. 16 del lit. D del art. 33
del TOCAF (en la redacción dada por el art. 35 de la ley Nº 19.996 de 3 de
noviembre de 2021) para las mismas administraciones públicas estatales que
deben aplicar el régimen de reserva de mercado en favor de las OH, refiere a
los “alimentos de producción nacional” y de “víveres
frescos”.
En dichas compras, “los precios a pagar no podrán
superar los precios publicados por la Agencia Reguladora de Compras Estatales”
para esos productos (inc. 3° del num. 16°), conforme
a los precios máximos de adquisición (artículo 318 de la ley N° 19.889).
Los productos que se pueden adquirir por este
mecanismo son aquellos que sean ofrecidos por:
a) productores familiares,
considerados individualmente u organizados en cooperativas;
b) cooperativas de trabajo definidas
en el art. 99 de la ley Nº 18.407 de 24 de octubre de 2008, en la redacción
dada por el art. 1º de la ley Nº 19.181 de 29 de diciembre de 2013, cuya
actividad económica sea la elaboración de productos alimenticios y producción
de víveres frescos; y
c) toda organización habilitada
creada al amparo del art. 5º de la ley Nº 19.292 de 16 de diciembre de 2014 en
la redacción dada por el artículo 2º de la ley Nº 19.685 de 26 de octubre de
2018, debidamente inscriptas en el Registro Nacional de Organizaciones
Habilitadas.
Bajo la redacción anterior a la reforma
introducida por la ley N° 19.996 de 3 de noviembre de 2021, los supuestos de
compra directa por excepción previstas para víveres frescos o alimentos de
producción nacional estaban distribuidos entre los numerales 15 y 36 del lit. D del art. 33 del TOCAF. Bajo la antigua redacción las Administraciones podían en
ciertos casos, adquirir víveres frescos directamente en mercados, ferias o de
los propios productores, en forma indistinta, posibilitando verificaciones más
frecuentes que las habituales compras en plaza, donde los organismos suelen
prever abastecimiento para varios meses, lo cual justifica recurrir a
intermediarios mayoristas para grandes volúmenes y entregas coordinadas. A su vez, había ampliado la posibilidad de
adquirir víveres frescos no solo en mercados, ferias o a productores directamente,
sino también a través de cooperativas de productores y mediante convenios con
Intendencias Departamentales (Delpiazzo, 2019, pp.
124-125).
Bajo la redacción actual, las Administraciones
públicas puede adquirir “alimentos de producción nacional” o “víveres frescos”,
mediante la compra directa (por excepción) a los productores, las cooperativas
cuya actividad económica sea la elaboración de productos alimenticios y producción
de víveres frescos o a las Organizaciones Habilitadas que ya hemos analizado.
Se impone valorar cómo deben compatibilizarse y
aplicarse los regímenes considerados individualmente, a partir de una
interpretación sistemática dentro de nuestro ordenamiento jurídico.
En primer lugar, en cuanto al alcance de la
aplicación de las reservas de mercado, cabe destacar que los porcentajes del
30% y 100% establecidos para las OH por la Ley N° 19.292 refieren a una
contratación específica, dirigida exclusivamente a alimentos producidos
directamente por los productores familiares agropecuarios y de pesca artesanal,
mientras que el 10% dispuesto en la Ley 18.362 refiere al total de
contrataciones realizadas por el organismo, sin discriminar el objeto de la
contratación, sean bienes o servicios, para lo cual cada año el Poder Ejecutivo
establece los montos máximos en los que puede aplicarse el Programa de Contratación
Pública para el Desarrollo, y a partir de ello aplicar los porcentajes.
Siendo que las compras de productos derivados de la
agricultura familiar y pesca artesanal, refieren a determinado producto en
concreto, y a quienes lo producen (OH u OH+G), y que se trata de una norma
especial y posterior en el tiempo, no le rigen los porcentajes del Programa de
Contratación Pública para el Desarrollo, sino los de la Ley N° 19.292.
En segundo lugar, en cuanto a la aplicación de la
reserva de mercado establecida para la producción agropecuaria familiar y pesca
artesanal en las compras estatales, corresponde tomar en cuenta los posibles
mecanismos de contratación previstos legalmente que podrían aplicarse para la
adquisición de dichos alimentos.
Por un lado, corresponde considerar a los
procedimientos que se definen y clasifican exclusivamente por el monto de la
contratación (criterio cuantitativo) (Delpiazzo,
2019, pp. 108), como lo son la Licitación Pública, Licitación Abreviada,
Concurso de Precios y la Compra Directa Común (previstas en el inc.1° del art.
33 del TOCAF, y en los literales A, B y C del inc. 2° de dicho art. 33). Aquí,
dependiendo de los montos, la Administración puede optar por uno u otro.
Por otro lado, es posible agrupar a aquellos
procedimientos que se definen y clasifican sin tomar en cuenta el monto de la
contratación (criterio cualitativo) (Delpiazzo, 2019,
pp. 109), tales como: la Compra Directa por Excepción (literal D del inc. 2°
del art. 33 del TOCAF), el Pregón o Puja a la Baja (art. 34 del TOCAF) o los
Convenios Marco (art. 36 del TOCAF). En estos casos, el mecanismo de
contratación se determina por el objeto de la contratación y/o los sujetos
contratantes (Delpiazzo, 2020, pp. 77-89).
En tercer lugar, dentro de los mecanismos de contratación
que podrían utilizarse para adquirir alimentos (provenientes de la producción
agropecuaria familiar, de la pesca artesanal o de cualquier otra actividad
productiva nacional), el único que refiere expresamente a los mismos es la
Compra Directa por Excepción del num. 16 del lit. D del art. 33 del TOCAF.
Dicha disposición establece una excepción en virtud
del bien objeto de adquisición (“alimentos de producción nacional” o “víveres
frescos”) y de quién lo vende (sujeto).
En efecto, la Compra Directa por Excepción y la ley
de reserva de mercado en favor de la producción agropecuaria familiar N° 19.292,
difieren en cuanto a los sujetos alcanzados y el objeto comprendido. Veamos.
a) En cuanto al objeto:
i.
La ley de reserva de mercado (N° 19.292) comprende
a los siguientes bienes alimenticios: (i) productos agropecuarios en su estado
natural, (ii) los productos artesanales agropecuarios, (iii) los productos de
la pesca artesanal, y (iv) los alimentos procesados, siempre que sean
elaborados con materia prima de los productores integrantes de las OH sin que
exista un cambio en la propiedad durante el proceso industrial (inc. 3° del
art. 3).
ii.
En la Compra Directa por Excepción comprende a
todos los “alimentos de producción nacional y víveres frescos” (num. 16, lit. D, art. 33 del
TOCAF).
b) En cuanto a los sujetos:
i.
La ley de reserva de mercado (N° 19.292) alcanza
únicamente a las OH debidamente constituidas e inscriptas ante el MGAP.
ii.
La Compra Directa por Excepción comprende aquellas que
sean ofrecidas por productores familiares, organizaciones habilitadas o
cooperativas de trabajo (num. 16, lit.
D, art. 33 del TOCAF).
En ninguna de las dos causales ingresan los
proveedores (comerciantes) o productores agropecuarios que no sean familiares,
quedando excluidos del mercado en cuestión.
En cuarto lugar, para los demás mecanismos de
compra, que no contienen disposiciones especiales relativas a alimentos ni a
quienes los producen, aplica el régimen de la ley N° 19.292, debiendo
respetarse los límites de la reserva de mercado en favor de las OH u OH+G,
dependiendo de si se trata de un procedimiento de compra centralizado (30%) o
no centralizado (100%).
Ello será así siempre y cuando: (i) sus ofertas no
superen en más de un 40% el precio relevado por el Observatorio Granjero (si no
estuviese publicado, por el precio medio del IPC del mes anterior); o (ii) no
supere el 25% del promedio del mismo mes en los tres años anteriores; o (iii)
no ofrezcan productos que no producen.
En los casos en que las ofertas de las OH superen
dichos niveles (40% del precio publicado por el Observatorio Granjero o el 25%
del promedio del mismo mes en los tres años anteriores), se podrá considerar y
adjudicar la compra a ofertas de otros oferentes que hayan participado en el
llamado, porque no regirán la reserva. Naturalmente, lo mismo ocurrirá cuando
no se presente ninguna OH al llamado que se haya realizado.
En el caso en que las ofertas de las OH incluyan
productos que no producen y pidan ampararse en el régimen de la reserva de
mercado, corresponde la aplicación de la sanción específica (además de la
exclusión de la reserva de mercado), prevista en el art. 6 BIS adicionado por
medio del art. 214 de la ley N° 20.075 de 20 de octubre de 2022, que dispuso
que: “Cuando se excluya del proceso de compra a una organización comprendida en
el artículo 5º de la presente ley, según lo establecido en el literal D) del
artículo 6º, se la sancionará con la suspensión del beneficio de reserva de
mercado por dos años y se le aplicará una multa igual al 100% (cien por ciento)
del monto ofertado o vendido, que no sea de producción propia dependiendo del
caso.”
Dicha sanción refiere a un supuesto de “exclusión
del proceso” de la OH que se presente ofreciendo un ítem que no produce y,
además, a una doble sanción: (i) no podrá ampararse a la reserva de mercado
durante dos años; y (ii) una multa equivalente a valor del monto ofertado o
vendido que corresponde a los productos que no produce la OH. Es de precisar
que operada la exclusión del procedimiento (es decir, si se llega a ese
extremo) la aplicación de las sanciones es preceptiva, no habiendo margen de
discrecionalidad para no aplicarlas o para aplicar una sanción menor. En
efecto: (i) el art. 6 BIS da a entender que ante el supuesto dado en el lit “D” del art. 6, procede la exclusión del llamado, y
luego expresa que “se la sancionará con…” y se le “aplicará una multa”; y (ii)
el art. 6 BIS refiere solo a una suspensión de la reserva “por dos años” y que
la multa será “igual al 100%” de los productos que ofreció y no produce, sin
posibilidad de establecer período de tiempo menor para la suspensión de la
reserva o un importe menor para la multa.
En quinto lugar, puesto que el régimen de reserva de
mercado para las OH no establece nada en contrario, cuando en un llamado (que
no sea por Compra Directa por Excepción en base al num.
16° del lit. D del art. 33 del TOCAF) se presenten
dos o más OH compitiendo entre sí, aplicarán las reglas que regulan los
diversos procedimientos con carácter general (TOCAF, Pliego Único de Bases y
Condiciones Generales para los Contratos de Suministros y Servicios no
Personales, entre otros) y con carácter particular (Pliego de Condiciones
Particulares, Circulares, etc.).
Ahora bien, si se presentan como oferentes una OH y
una o más OH+G, habrá que respetar la reserva del 50% establecido en favor de
estas últimas, dependiendo de los precios que coticen.
En su mérito, si las OH o las OH+G presentaran
ofertas con calificación similar o con precio similar, según lo establecido por
el art. 66 del TOCAF, será posible aplicar el mecanismo de mejora de ofertas
previsto en dicha norma, dentro de los márgenes de preferencia establecidos
para unos y otros.
Lo mismo debería ocurrir entre los oferentes que no
sean OH, cuando estas no se presenten o cuando se presenten con precios que
superen los topes máximos establecidos para el régimen de reserva de mercado.
En definitiva, es imprescindible que los operadores
distingan entre las normas de reserva de mercado para adquirir alimentos
agropecuarios y las que regulan los diversos procedimientos de contratación
pública. En particular, los matices que existen entre el mecanismo de Compra
Directa por Excepción (como procedimiento de contratación) y la ley de reserva
de mercado para la adquisición de alimentos agropecuarios (como mecanismo de
fomento para la producción agropecuaria familiar), en cuanto a los sujetos
(productores familiares, cooperativas o proveedores) y los objetos de compra
(bienes alimenticios elaborados por un productor agropecuario familiar o un
productor que no sea familiar). El fin de la reserva del mercado Estatal ha
sido fomentar la producción agropecuaria familiar, y ello es lo que justifica
las limitaciones subjetivas (de composición de las OH) y objetivas del régimen
(topes a los precios de las ofertas según diversos parámetros), así como las
sanciones previstas para las OH (como beneficiarias de la reserva) en caso de
incumplimientos.
Lo cierto es que de las
reiteradas
adjudicaciones que las distintas Administraciones Públicas han realizado a las
OH para adquirir productos alimenticios agropecuarios, se advierte una
importante cantidad de irregularidades en aplicación de la reserva del mercado
establecido por la Ley N° 19.292
A modo de ejemplo, se destacan los siguientes
apartamientos:
a) Se han adjudicado a las OH productos
que no son de producción nacional, sino que por el contrario deben ser
importados en un 100%, como, por ejemplo, el caso de la banana o el kiwi, que
no se producen en nuestro país.
b) Que se ofertan productos que las
propias OH no producen (aunque sí se produzcan en nuestro país), sino que las
compran en plaza.
c) Que ofrecen cantidades que por sí
solas las OH difícilmente puedan producir, y que para cumplir con las
contrataciones deben comprar en plaza.
d) La cantidad de adjudicaciones y
el volumen de productos que deben proveer no parecen ser compatibles con las
propias características e integración de la OH, ya que debe estar conformada
por una determinada cantidad de productores familiares agropecuarios que por definición, tienen acotada la cantidad de su
producción, así como la extensión del área que explotan.
La Suprema Corte de Justicia de Uruguay
(SCJ), en sus sentencias N° 266/2023 de 23 de marzo de
2023 y N° 350/2023 de 27 de abril de 2023, se pronunció sobre dos acciones
de inconstitucionalidad promovidas por proveedores del Estado de bienes
alimenticios agropecuarios contra los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley N°
19.292, desestimando las acciones y declarando que dichas normas son
constitucionales.
En primer
lugar, la Corte sostuvo que la distinción realizada por la Ley N° 19.292 para
los productores familiares por medio de las OH no es irracional ni arbitraria.
Aplicando el “juicio de razonabilidad” (que según criterios de la propia SCJ en
sus sentencias, incluye evaluar la causa de la distinción, su finalidad
legítima y la relación medio-fin), entendió que la distinción a favor de las OH
es razonable y está justificada por una causa legítima: fortalecer la seguridad
alimentaria, obtener precios justos, promover la transparencia del mercado,
desplazar a las multinacionales, mejorar los precios de adquisición de
alimentos para el Estado y aumentar la diversificación de oferentes.
En ese sentido, afirmó que la reserva de
mercado establecida por la ley es un medio razonable para alcanzar los fines
mencionados, y no se restringe la actividad empresarial de las empresas
proveedoras o comerciantes, sino que se limitan sus posibilidades de vender
productos alimenticios agropecuarios al Estado.
En segundo lugar, la SCJ manifestó que
la ley no viola el principio de igualdad al permitir la inclusión de sujetos no
productores en las OH, ya que la mayoría de los miembros deben ser productores
familiares.
Sin embargo, lo cierto es que de la
lectura de las sentencias surge que la SCJ no explicó por qué llegó a tales
conclusiones, ni se pronunció sobre las situaciones fácticas alegadas por los
promotores, habiéndose probado varias situaciones irregulares. Empleando
fundamentos jurídicos y conceptuales similares a los accionantes, arribo a la
conclusión contraria, sin explicitar adecuadamente la ponderación que hizo
mediante la aplicación del “juicio de razonabilidad”.
Para analizar la constitucionalidad de
los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley N° 19.292, a continuación se desarrollarán los
fundamentos que postulan, a nuestro criterio, la contravención de normas y
principios constitucionales, a saber: a) se viola el principio de igualdad
(arts. 8 y 72 de la Constitución); b) se vulnera el derecho a la libertad de
trabajo, industria y comercio (art. 7, 36 y 72 de la Constitución); y c) se
contraviene el derecho a la seguridad jurídica (arts. 7 y 72 de la Constitución).
Es de precisar que, como se verá, no es
que una reserva de mercado para fomentar determinada actividad económica, como
la producción agropecuaria familiar, sea de por sí ilegítima o
inconstitucional. Es más, en general se da lo contrario: son conforme a la ley
y la constitución, y, además, resultan convenientes. En nuestro país contamos
con diversos mecanismos (como ya hemos referido), entre ellos, de reserva de
mercado para ciertas contrataciones públicas, y que resultan absolutamente legítimos
y pertinentes.
No se trata de una postulación negativa
conceptual, sino de cómo ha sido diseñado o regulado el régimen de la reserva
de mercado para las Organizaciones Habilitadas, lo que no sólo vulnera
preceptos constitucionales (punto que puede ser discutible a pesar de los
argumentos que se desarrollarán a continuación), sino que su aplicación en la
práctica ha dado y seguirá dando lugar a irregularidades, por su complejidad y
falta de certezas.
Se ha precisado y sostenido en forma
invariada por la Suprema Corte de Justicia que “El principio consagrado en el
art. 8 la Lex Fundamentalis importa la
prohibición de imponer por vía legal, un tratamiento discriminatorio, es decir,
un tratamiento desigual entre aquéllos que son iguales, pero no la de adoptar,
por vía legislativa, soluciones diferentes para situaciones o personas que se
encuentran a su vez en posición diferente” (Sentencia de la SCJ N° 5120/2013 de
7 de noviembre de 2013).
En ese sentido, desde la doctrina más
recogida por la jurisprudencia de SCJ, se ha explicado que “esta diferenciación
puede ser admitida siempre que cumpla con algunos requisitos específicos” (Risso
Ferrand, 2006, p. 504 y ss.).
La SCJ ha dicho: “Este autor [Risso] distingue
dentro de lo que se denomina ‘el juicio de razonabilidad’, como parámetro
valorativo de las causas de distinción en clases o grupos efectuada por el
legislador, otros niveles. Así, expresa que existen hipótesis en las que no
surge de la Constitución, en forma explícita o implícita, la causa de ciertas
distinciones. En estos casos, la razonabilidad de una determinada disposición
legal se establece tomando en cuenta si ella plasma arbitrariedad o capricho y
si resulta contraria a lo dispuesto por la Constitución.” (Sentencia de la SCJ N° 87/2020 de 3 de abril de 2020).
Al juicio de razonabilidad se adiciona,
con carácter esencial para el análisis de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una disposición, a la luz del principio de igualdad, el
reclamo de que exista una finalidad consagrada por la norma que en concreto se
analice. Ello se enmarca en un concepto que se suele denominar racionalidad,
implicando que exista una relación positiva entre los medios utilizados y los
fines perseguidos en la norma cuya constitucionalidad se analiza (Sentencia de
la SCJ N° 123/2018).
Se ha exigido que “esa distinción parta
de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo
proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos
de la norma, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de la razón, vale
decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de
alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza
humana.” (Sentencia de la SCJ N° 513/2021 de 26 de
octubre de 2021).
Para determinar si la distinción
efectuada por el legislador responde a un criterio aceptable, de acuerdo con el
principio referido “será menester analizar la razonabilidad de la causa de la
distinción, la finalidad perseguida con dicha distinción y los medios empleados
para alcanzar dicho fin (Risso, M., Derecho Constitucional, Tomo I, FCU,
Montevideo, pp. 471/476)”. (así: Sentencia de la SCJ N° 513/2021 de 26 de
octubre de 2021).
En este tema en particular, los arts. 2,
3, 4 y 5 de la Ley N° 19.292 que consagran una reserva mínima de mercado del
30% para las compras centralizadas y del 100% para las no centralizadas, de
bienes alimenticios provenientes de Organizaciones Habilitadas, imponiendo la
obligación expresa a todas las Administraciones públicas estatales a que
apliquen dicha reserva en todas sus contrataciones y adquisiciones, parecen
vulnerar el principio de igualdad consagrado en los artículos 8 y 72 de la
Constitución, por traducirse en una manifiesta desproporción entre el medio
empleado y la finalidad perseguida, superando los límites de razonabilidad, en
los términos que la SCJ ha empleado, siguiendo la posición de Risso.
De la exposición de motivos remitida con
el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al
Parlamento (Carpeta 1603/2014, Distribuido 2921/2014, de 7 de octubre de 2014),
surge que los objetivos perseguidos por la norma fueron los siguientes: a)
Fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional del país; b) Obtener precios
justos para los productores familiares; c) Promover la transparencia del
mercado agroalimentario; d) Lograr el desplazamiento de las empresas
multinacionales agroalimentarias; e) Mejorar los precios de adquisición de
alimentos para el Estado eliminando a los intermediarios y acortando los
circuitos del transporte; y f) Aumentar la diversificación de los oferentes.
Estas finalidades fueron enfatizadas en
el informe de la Comisión Especial de Población y Desarrollo Social de la
Cámara de Representantes, para justificar la importancia del proyecto de ley en
estudio a partir de sus objetivos (pág. 17). Sin embargo, de la información
relevada (Agencia Reguladora de Compras Estatales. (2020, julio 17). Informe
emitido a raíz de un pedido de acceso a información pública.) surge que los
objetivos no estarían cumpliéndose y que los supuestos de hecho considerados no
fueron correctos, especialmente, en cuanto hace a la constitucionalidad de la
norma, el medio empleado por la misma parece estar alejado de la razonabilidad
y proporcionalidad adecuada.
El fomento y la protección de la
producción familiar agropecuaria fue el motivo que parece justificar las
medidas adoptadas para lograr las finalidades perseguidas, y que es además
declarada por el art. 1° de la Ley N° 19.292 como de interés general (Chiappe, Oyhantcabal, Pizzolon, &
Rodríguez, 2015).[5]
En cuanto a los medios empleados por los
arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley N° 19.292, surge una desproporción de los mismos y
su irracionalidad, al crear una reserva de mercado (art. 2) “del 100%” en el
caso de las compras no centralizadas, y del 30% “como mínimo” para las compras
centralizadas (art. 3), para todas las Administraciones Públicas Estatales en
todas sus contrataciones y adquisiciones (art. 4) en favor de organizaciones que
no se componen exclusivamente por productores familiares agropecuarios (art.
5).
Toda reserva de mercado determinada en
favor de un grupo de personas, cuando es total, implica la exclusión de los
restantes. Y ello es lo que ocurre con la reserva del mercado para la
adquisición de productos alimenticios agropecuarios por parte del Estado en el
caso de las compras no centralizadas, es decir, de aquellas cuyo procedimiento
de compra es llevado a cabo desde la Unidad Ejecutora a la cual se le imputará
el gasto, por medio del ordenador competente (arts. 3 y 4 de la ley 19.292).
No cabe ninguna duda, porque así lo
dispone expresamente la norma legal (sin lugar a más de una interpretación desde
su tenor literal), de que, para las compras no centralizadas, la reserva del
mercado para las OH es total, con la consecuente exclusión de los demás
proveedores, lo que parece ser una desproporción entre los medios empleados por
las normas legales y los fines perseguidos, produciéndose incluso, el efecto
contrario. Es que no parece ser necesaria ni adecuada una reserva como la que
se estableció.
Se trata de una reserva para toda la
adquisición de frutas y verduras por parte del Estado en sentido amplio, pues
rige para la persona pública mayor y para todas las personas públicas estatales
menores existentes en nuestro ordenamiento, conforme lo dispone del art. 4 de
la ley 19.292, el cual termina refiriéndose en general “a todas las
administraciones públicas estatales”.
Una reserva del 100% de las compras
estatales no centralizadas, por más que sea instrumentada por una ley formal
que declara de interés general la producción familiar agropecuaria y la pesca
artesanal (para legitimar la limitación excepcional a los principios y reglas
de la libre competencia así como a los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente, como la igualdad y la libertad de trabajo y empresa),
resulta contraria a los fines perseguidos por la norma, de “mejorar los precios
de adquisición de alimentos para el Estado” y “aumentar la diversificación de
los oferentes”, y no justifica razonablemente la limitación de ciertos derechos
fundamentales.
Desde el punto de vista del manejo de
los fondos públicos, las compras no centralizadas llevadas a cabo por las
Administraciones públicas con Organizaciones Habilitadas a raíz de la reserva
del 100% del mercado, significaron un aumento de los precios para abastecer de
alimentos a las distintas dependencias (hospitales, colonias de rehabilitación,
cárceles, personal policial, personal militar, entre otros), verificándose
adjudicaciones a ofertas que cotizaron precios que han duplicado el de las
ofertas más baratas, pero que por no ser de una OH, no se les puede adjudicar
por imperio de la reserva legal del mercado en cuestión.
Desde el punto de vista de la
concurrencia de oferentes, la misma francamente desapareció, puesto que desde
que se celebraron las primeras contrataciones al amparo de dicho régimen,
siempre se ha contratado con las mismas OH, a pesar de no contar con las
habilitaciones correspondientes durante los primeros años y de ofrecer precios
sustancialmente más caros que los ofrecidos por otros productores o proveedores
(Agencia Reguladora de Compras Estatales. (2020, julio 17). Informe emitido a
raíz de un pedido de acceso a información pública).
Dicha realidad, constatada desde que se
comenzó a aplicar el régimen a partir de los expedientes licitatorios y
resoluciones de adjudicación publicados en la página web de Compras Estatales
de la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE), también resulta evidente
en el plano conceptual, ya que, por definición, una reserva de mercado, aun con
un tope máximo de cotización, provoca inevitablemente que exista menos oferta,
con el aumento de precios consecuente.
En suma, resulta evidente que una
reserva de mercado como la que se estableció para las compras no centralizadas,
del 100%, no sólo resulta inadecuada e irracional, sino que lleva
inevitablemente a lograr el efecto contrario a la finalidad perseguida por la
norma legal.
Más allá de todos los procedimientos de
contratación en los cuales los productores que no integran una OH o proveedores
han quedado afuera por aplicación de la reserva del mercado en cuestión,
perdiendo la fuente de ingreso, es de destacar algunas de las situaciones que
se han dado algunos procedimientos de contratación relevados.
Así, a vía de ejemplo, en la Licitación
Abreviada N° 13/2021 convocada por el Comandante en
Jefe de la Armada Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, se adjudicó a
una OH a precios que llegaron a superar por 4 veces el monto de las ofertas más
baratas, en un caso donde ni siquiera se tomaron en cuenta los topes máximos
establecidos como excepción para la aplicación de la reserva del mercado.
En los llamados a Compra Directa por
Excepción del Centro de Rehabilitación Médico Ocupacional y Sicosocial de ASSE
N° 12/2022, 9/2021, 28/2021, 29/2021, 99/2021, 19/2020, 23/2020, 26/2020 (por
citar algunas), sucedió que se adjudicaron todos los ítems a la misma OH que se
presentó en todos los llamados, menos aquellos ítems cuya cotización superó el
40% de los precios del boletín de DIGEGRA. Así, hubo llamados en los cuales se
le adjudicó un solo ítem o dos a otros proveedores o productores, porque en
dichos ítems la OH superó el precio límite para la aplicación de la reserva,
debiendo estos afectar recursos, vehículos y personal para entregar uno o dos
ítems, asumiendo pérdidas.
En la Licitación Abreviada N° 15/2022
para la “Adquisición de frutas y verduras” convocado por el Servicio Central de
Inclusión y Bienestar Universitario de la UDELAR, la Comisión Asesora entendió
que debía dejar sin efecto el llamado porque en el pliego se estableció que la
adjudicación se realizaría a un único proveedor, y al presentarse una OH esta
cotizó algunos ítems por encima del 40% de los precios publicados en el boletín
de DIGEGRA, haciendo inaplicable para dichos ítems la reserva del mercado, lo
que implica dividir el objeto de la licitación, sosteniendo que ello era
jurídicamente imposible en dicho llamado. Por tanto, ni siquiera se dejó
espacio al fraccionamiento de la adjudicación.
La aplicación de la reserva de mercado
del 100% para las compras no centralizadas ha llevado a situaciones
controversiales, perjudicando no sólo a los productores o proveedores de frutas
y verduras en general (que no integran una OH), sino a los organismos públicos
que deben adquirir vivieres frescos, incurriéndose en desigualdades que derivan
de la propia ley.
En el caso de las compras centralizadas,
es decir, de aquellas que se realizan en forma unificada a través de un
organismo que lleva a cabo el procedimiento de compra por cuenta y orden de las
Unidades Ejecutoras, como es el caso de la Unidad Centralizada de Adquisiciones
(UCA), aunque la redacción de la norma es distinta, el resultado de su
aplicación es el mismo, en la medida que la norma establece un mínimo del 30%,
pero no un máximo, por lo que la Administración queda habilitada a llegar al
100%, también en estos casos, arribándose a las mismas situaciones.
La discrecionalidad de la Administración
para decidir sobre la reserva total de las compras centralizadas es sustantiva,
ya que no existe ningún criterio o parámetro objetivo en el cual basarse.
La UCA desde hace más de 5 años que
prácticamente no realiza llamados para la adquisición de frutas y verduras,
salvo por algunas excepciones. Prácticamente la totalidad de las adquisiciones
de frutas y verduras son llevadas a cabo por llamados convocados por las
propias Unidades Ejecutoras, lo que determina que prácticamente, por la vía de
los hechos, los productores o proveedores que no integran una OH tampoco tienen
la posibilidad de competir en las compras centralizadas, porque no hay.
Conforme surge de informes de la UCA
(oficio N° 848/2022 incorporado al expediente de la SCJ identificado con el IUE
1-180/2022), esta no hizo llamados para comprar frutas y verduras en los años
2022 y 2021 y en los años 2020, 2019, 2017, 2016 y 2015 tan sólo hizo una
compra directa por excepción, y en el año 2018 no hizo ninguna.
Ello determina que prácticamente todas
las adquisiciones de frutas y verduras sean realizadas dentro del ámbito de las
compras no centralizadas, donde rige la reserva del 100% del mercado.
En suma, también resulta irracional y
desproporcionada la reserva mínima establecida para las compras centralizadas,
por ausencia de un límite objetivo, pudiendo arribarse en todos los casos a la
aplicación de una reserva del 100% del mercado en cuestión.
El art. 5° de la citada Ley N° 19.292
determina cómo deben ser integradas las Organizaciones Habilitadas, permitiendo
que sujetos que no sean productores agropecuarios sean miembros integrantes de
la misma, y que, por tanto, sin ser productores, se vean beneficiados por la
reserva mínima de mercado.
La norma citada sólo exige que 5 de sus
miembros sean productores agropecuarios, y que al menos el 70 % de esos
miembros sean productores familiares, es decir, al menos 4.
De esa manera, no existe un límite para
el porcentaje de participación de sujetos que no sean productores, pudiendo
representar estos la amplia mayoría de la integración asociativa. Puede darse
una OH con 5 productores y 10 sujetos que no lo sean, y aun así estar
inscriptos y amparados bajo la reserva legal del mercado en cuestión, en donde
quienes no son productores, operan dentro del mismo giro de actividad que
cualquier otro proveedor o productor de alimentos agropecuarios.
Las disposiciones legales analizadas
benefician con la reserva de mercado a personas ajenas a la actividad que fue
objeto de la declaración de interés general del art. 1, lo cual no sólo carece
de justificación lógica que permita ponderar positivamente la limitación de
nuestro derecho a tener el mismo trato sino que acentúa la discriminación,
convirtiendo una situación que debe ser de excepción en la regla, lo que
configura a nuestro entender una violación del principio de igualdad aparejando
la inconstitucionalidad del art. 5°.
La Corte ha sostenido: “Al analizar la
regularidad constitucional de una norma presuntamente violatoria del derecho de
igualdad: ‘es necesario, en primer lugar, que todos los miembros de la clase
sean alcanzados igualmente por la Ley que para la clase se dicte (...) Pero,
además, es necesario que cuando la Ley define un grupo de personas para hacerla
objeto de una legislación especial, la constitución de ese grupo sea razonable
y no arbitraria (...) Naturalmente, la razonabilidad de la formación de los
grupos o clases no puede ser juzgada independientemente del objeto mismo
perseguido por la Ley’ (Cf. Jiménez de Aréchaga, J.,
“La Constitución Nacional”, Tomo I, Edición de la Cámara de Senadores,
Montevideo, 1992, pp. 367 y 368). Como enseña Risso Ferrand, el principio
aludido: (...) no impide una legislación para grupos o categorías de personas
especiales, sino que esta diferenciación puede ser admitida siempre que cumpla
con algunos requisitos específicos (Risso Ferrand, M., “Derecho Constitucional”,
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2006, pp. 504 y ss.).” (Sentencia de la SCJ N° 1.449/2019 de 23 de diciembre de
2019).
El grupo de personas para el cual se
quiso legislar (productores familiares agropecuarios), no se condice con la
figura creada en la propia ley (la Organización Habilitada), ya que dependiendo
de si integran o no la misma, podrán verse beneficiados, por ese mismo
mecanismo, otros sujetos distintos, como ser, proveedores, comerciantes
mayoristas o minoristas, etc.
No resulta razonable que existan o
puedan existir personas físicas o jurídicas, que no sean productores familiares
agropecuarios, que se vean beneficiados por la reserva de mercado como si lo
fueran, con exclusión de todos los demás productores en condiciones de ofrecer
mejores condiciones a las Administraciones públicas requirentes. Ello además de
ilógico implica que se desvirtúe la finalidad perseguida, desnaturalizándose la
producción familiar agropecuaria que fue declarada como de interés general,
cuyo fomento se procura.
En lo que respecta a la transparencia
que debiera tener todo sistema de excepción, en este caso, se advierte que
durante los primeros años de entrada en vigencia del régimen no se han empleado
los mecanismos establecidos en la propia ley, los cuales de por sí son
inidóneos para realizar un efectivo control.
El art. 9 de la N° 19.292 estableció que
cada seis meses los organismos estatales debían informar a la entonces Agencia
de Compras y Contrataciones del Estado (actualmente Agencia Reguladora de
Compras Estatales - ARCE) el detalle de las compras realizadas al amparo de
dicho régimen de reserva de mercado, especificando el monto global de compras
de los alimentos y el monto adquirido, identificando las Organizaciones
Habilitadas.
Sin embargo, como apartamiento de la
debida transparencia implícita en el art. 72 de la Constitución, se debe
precisar que a la fecha en que se emitió el informe de la ARCE (a raíz de un pedido
de acceso a información pública), 17 de julio de 2020, ningún organismo había
remitido informes desde que la ley entró en vigencia (hacía 5 años) (Informe de
ARCE sobre la solicitud de acceso a la información pública, mayo de 2020).
El art. 9 del Decreto reglamentario N°
86/2015 de 27 de febrero de 2015, ordenó a la ARCE a enviar un reporte
semestral al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y al Ministerio de
Desarrollo Social, identificando productos, montos, cantidades, proveedores y
números de RUT así como los incumplimientos de las
Organizaciones Habilitadas que accedieran al régimen de compras estatales por
medio de la Ley N° 19.292.
Lamentablemente hasta aquel entonces
tampoco se recabó un informe semestral desde que dicho Decreto fue dictado, al
menos hasta julio de 2020 (Informe de ARCE sobre la solicitud de acceso a la
información pública, mayo de 2020).
En cuanto a la seguridad alimentaria,
tampoco se ha respetado la igualdad ya que lo que se exige a otros proveedores
o productores agropecuarios no se le requirió a las OH ya que durante los
primeros 3 años desde que la ley entró en vigencia, muchas de las OH con las
cuales se estuvo contratando desde el año 2015, no contaban con las
habilitaciones bromatológicas correspondientes de las Intendencias, ni con la
autorización para el transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas
(MTOP), siendo que todas ellas incluyen en su facturación el servicio del flete
y transporte (respuestas a pedido de acceso a información pública ante el MTOP
y las Intendencias de Montevideo y Canelones).
La reserva de mercado establecida en
favor de las OH, creadas como instrumento (subjetivo) para intentar beneficiar
a los productores familiares agropecuarios, parece exceder los límites que
impone el principio de razonabilidad, obteniéndose como resultado de su
aplicación efectos contrarios a la finalidad perseguida por la norma, en
atención a la irracionalidad del medio empleado: una reserva total del mercado
de compras estatales para adquirir productos agropecuarios, en favor de
organizaciones que pueden ser integradas por personas que no sean productores
familiares agropecuarios.
Respecto al derecho a la libertad de
trabajo, industria y comercio reconocidos en el art. 36 de la Constitución, así
como la garantía de su protección consagrada en los arts. 7 y 72 de la misma
Carta, se ha dicho con precisión que, es legítima su limitación siempre y
cuando se dé el doble supuesto de que sea establecida por una ley y que la
misma responda a razones de interés general (sentencia de la SCJ N° 87/2020 de
3 de abril de 2020).
En relación a las condiciones para la
restricción de derechos fundamentales, ha señalado la Corte “que la cláusula
prevista en el art. 7 de la Carta (y lo mismo puede señalarse respecto a la
prevista en el art. 36) es lo que estudios especializados han llamado
“cláusulas restrictivas”, en la medida en que, sin llegar a limitar un derecho
constitucional por sí mismas, facultan al legislador a hacerlo (Casal
Hernández, J. M., “Condiciones para la limitación o restricción de Derechos
Fundamentales”, en Revista de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay,
Nº 3, Montevideo, 2002, pp. 115/116)” (sentencia de la
SCJ N° 1.324/2019 de 5 de setiembre de 2019).
En dicha sentencia, citando al mismo
autor, se explica que “cuando el art. 7 refiere a la garantía sustancial más
frecuente (la existencia de “razones de interés general”), hasta con el uso de
la expresión “razones”, demuestra que las leyes que limiten derechos humanos
deben ser conformes a la razón, razonables, y esa razonabilidad se orienta
hacia la noción de interés general como garantía de los derechos humanos; por
lo tanto, si no existe esa razonabilidad, esa ley será inconstitucional (ob.
cit., pp. 134/136)”. (sentencia de la SCJ N° 1.324/2019 de 5 de setiembre de
2019).
Concretamente sobre la libertad de
trabajo, industria y comercio, Cassinelli Muñoz explicó que “Por ejemplo si se
dicta una ley estableciendo que nadie podrá “firmar balances, a los efectos de
su presentación ante las oficinas “impositivas si no tiene el título de
Contador. Esta ley será “constitucionalmente legitima o inconstitucional, según
que existan o “no razones de interés general que funden esa disposición; si la
“decisión se tomara para favorecer al gremio de contadores ( en un “momento en
que estuvieran medio desocupados) seria “inconstitucional, en cambio si se toma
la decisión porque de esa “manera se evita que el balance este mal hecho y haya
“complicación y pérdidas de tiempo en las oficinas, entonces es una “razón de
interés general y la ley sería constitucionalmente legitima” (Cassinelli Muñoz,
1999, p. 111).
En el régimen que estamos analizando, lo
cierto es que los arts. 2, 3, 4 y 5 de la ley N° 19.292 limitan el derecho de
libertad de trabajo, industria y comercio de los de quienes no integran una OH,
beneficiando a un grupo de personas mediante herramientas o mecanismos que no parecen
razonables ni adecuados a la luz del interés general en el cual la ley se
funda.
No resulta razonable ni necesario
limitar el trabajo y la actividad lícita de otros productores agropecuarios o
proveedores de frutas y hortalizas del Estado, o de cualquier comerciante que
quiera vender productos agropecuarios a los organismos públicos estatales, para
favorecer la actividad de las OH.
La ley en su artículo 1° declara de
interés general “la producción familiar agropecuaria y la pesca artesanal”, lo
cual no implica que dicha producción pueda ser comercializada por proveedores o
intermediarios, quienes adquieren sus productos, y que puedan concurrir en
igualdad de condiciones a los llamados convocados por las distintas
reparticiones del Estado para que este adquiera productos agropecuarios.
No parece razonable establecer una
reserva de mercado (que, por definición, es una limitación de la libertad de
comercio e industria) a través de la creación de figuras (Organizaciones
Habilitadas) que admiten, sin ninguna limitación, la participación de personas que
no sean productores familiares agropecuarios, pudiendo una OH estar conformada
por más comerciantes o simples productores, que por productores familiares
agropecuarios.
Si los sujetos que se ven beneficiados
por la ley (cualquier comerciante o productor que se pretenda acoger bajo la
figura de la OH) no coincide con el grupo de personas que fue delimitado y respecto
del cual su actividad se pretende fomentar (por ser su actividad una cuestión
de interés general), el régimen regulado carece de una proporcionalidad
adecuada.
En este caso se asiste a nuestro
entender a una restricción de los derechos fundamentales que se ha traducido en
la limitación de la libertad de trabajo, industria y comercio, excediendo la
finalidad declarada por la norma, de querer fomentar la actividad de los
productores familiares agropecuarios.
En suma, los mecanismos establecidos por
las normas legales bajo análisis no se orientan hacia el interés general que se
pretendió tutelar, y se traducen en una limitación desproporcionada a los
derechos de libertad de trabajo, industria y comercio.
Nuestra Constitución reconoce en su art.
7º el derecho de todos a ser protegidos en el goce de la seguridad en sus
distintas manifestaciones, una de las cuales es la seguridad jurídica.
La seguridad jurídica contiene un
componente objetivo que alude a la certeza, el orden, la firmeza y la confianza
en el ordenamiento (Castillo Blanco, 2002, p. 33), no sólo en las relaciones
jurídicas entre particulares sino especialmente en las relaciones entre el
ciudadano y la Administración y aún frente al legislador (Bacigalupo Sagesse, 2002, pp. 105 y ss.).
Además del componente objetivo (fincado
en la certeza de la positividad del Derecho y su observancia), y tiene un componente
subjetivo al comprender también la confianza puesta por la persona en el
comportamiento correcto de quienes deben aplicarlo (Coviello,
2004, p. 293 y ss.; también en VII Jornadas Internacionales, p. 295 y ss.)
No toda falta de claridad o previsibilidad
deriva en una inconstitucionalidad por afectar la seguridad jurídica. Solo
cuando, dentro del marco jurídico aplicable y considerando las reglas de
interpretación aceptadas, el contenido u omisiones de una norma generen una
confusión o incertidumbre tal que sus destinatarios no puedan razonablemente
discernir la conducta requerida para su cumplimiento o prever sus efectos,
podría considerarse que la norma vulnera el principio de seguridad jurídica.
El grado de incertidumbre que los arts.
2, 3, 4 y 5 de la ley N° 19.292 generan a los productores y proveedores que no
integran una OH, resulta irracional y, por tanto, violatorio de su derecho a la
seguridad jurídica.
En el caso de las compras no
centralizadas (donde la reserva es del 100%) cuando los proveedores o
productores agropecuarios toman conocimiento de la publicación de un llamado se
ven imposibilitados de saber si alguna de las OH se va a presentar al
procedimiento correspondiente como oferente.
Por cómo está regulada la reserva del
mercado en cuestión, establecida en favor de las OH, de presentarse una de
ellas en el mismo procedimiento competitivo que cualquier productor
agropecuario o proveedor de frutas y verduras, por imperio de la ley quedan
fuera del procedimiento, sin posibilidad de competir.
Aunque se sepa que se trata de una
licitación pública, licitación abreviada, concurso de precios, compra directa
por excepción, o cualquier otro mecanismo (competitivo o no) previsto
legalmente para la contratación pública, un productor o proveedor interesado en
presentarse como oferente no puede saber si efectivamente va a poder competir
en concurrencia con los demás oferentes que se presenten, puesto que si se
presenta una OH, la reserva que tienen ellas es total, siempre y cuando no
coticen por fuera de los límites establecidos como excepción para la aplicación
del régimen.
Entonces, los proveedores o productores
que no integran una OH pueden estar durante meses elaborando ofertas, afectando
recursos e incurriendo en gastos de preparación, con la incertidumbre de no
saber si van a poder competir o si van a quedar fuera de plano.
En el caso de las compras centralizadas
la inseguridad es mayor, porque se habilita a que cada Administración
establezca el porcentaje de la reserva que le parezca pertinente, siempre y
cuando se respete el mínimo del 30%, pudiendo llegarse, si la Administración
así lo quisiera, a determinar una reserva del 100%, al igual que en las compras
no centralizadas.
La indefinición o incertidumbre se da
por varios aspectos:
a)
No se sabe si en un procedimiento competitivo
habrá competencia entre los oferentes. Las normas objeto de esta acción llevan
a la situación de que, si una OH se presenta cumpliendo con los requisitos de
admisibilidad y sin superar los límites establecidos para la aplicación del
régimen, ni siquiera debería realizarse el examen de admisibilidad de las
restantes ofertas, y menos aún, el examen de conveniencia, como ocurre en las
compras no centralizadas.
b)
No se sabe cuál será el porcentaje de la
reserva del mercado, el cual podrá variar, dependiendo de lo que la
Administración disponga, entre el 30% y el 100%. No hay una sola disposición en
la ley que establezca los elementos a considerar para determinar el porcentaje
y tampoco ello se delegó (lo cual también sería inconstitucional) en el Poder
Ejecutivo por vía de la reglamentación.
c)
Pero, además, tampoco se sabe en base a qué
parámetros determinar el porcentaje. La norma (art. 3 de la ley 19.292) refiere
a una “reserva de mercado” pero no delimita el mercado al que se refiere ni
establece en base a qué delimitar el porcentaje que establece como mínimo (del
30%). De la definición de bien alimenticio (inc. 3° del art. 3), de la
determinación del alcance de las disposiciones de la ley (art. 4) y de la
creación de las OH (art. 5), es posible inferir que se regula una reserva del
mercado de todas las compras estatales para adquirir productos agropecuarios
provenientes de productores familiares agropecuarios.
Cuando se refiere a un mínimo del 30%
del mercado, ¿debería hacerse una valoración de todas las compras estatales
realizadas para establecer el 100 o sólo debería tomarse en cuenta el objeto
del llamado en el cual se pretende aplicar la norma? Ante el primer supuesto,
¿cómo sería posible controlar si se está respetando el porcentaje establecido
si son diversos ordenadores quienes llevan adelante los gastos?
En el caso de las compras no
centralizadas no aparece el problema de la base para determinar el mercado
porque se debe aplicar en todos los casos, pero en las no centralizadas la
incertidumbre apuntada es ineludible.
La inseguridad jurídica también se
genera para todas las Administraciones públicas estatales, quienes se ven ante
la problemática de que, dependiendo de si se presenta una OH habrá concurrencia
de oferentes o no, y si corresponde hacer el examen de admisibilidad respecto
de los demás oferentes o no.
Ello sumado a la inconveniencia de tener
que adjudicar el llamado a una oferta que no resulta ser la más conveniente,
pudiendo ser, incluso la menos conveniente de las ofertas presentadas.
Un caso reciente es la Licitación
Abreviada N° 15/2022 para la “Adquisición de frutas y verduras” convocado por
el Servicio Central de Inclusión y Bienestar Universitario de la UDELAR, en la
cual el pliego de condiciones particulares aprobado estableció que se debía
adjudicar a un único oferente y se presentó una OH cotizando algunos ítems por
encima del 40% del boletín de DIGEGRA, encontrándose ante una incompatibilidad
jurídica: debe respetar la reserva de mercado y adjudicar a la OH que se
presentó, pero no respecto a los ítems en donde cotizó por encima del límite
establecido como excepción al régimen, en un caso en donde no es posible
jurídicamente fraccionar el objeto.
En suma, las incertidumbres generadas
por las normas analizadas no resultan lógicas, vulnerando el derecho a la
seguridad jurídica, que la constitución no sólo reconoce, sino que garantiza.
La Unidad Agroalimentaria Metropolitana
(UAM) fue creada como persona de derecho público no estatal por la ley N°
18.832 del 28 de octubre de 2011 (parcialmente modificada por la ley N° 19.720
el 21 de diciembre de 2018) con la finalidad de facilitar y desarrollar el
comercio y la distribución de alimentos provenientes de la actividad
agropecuaria a nivel nacional y departamental, administrando al efecto los
predios que determine el Gobierno Departamental de Montevideo (arts. 1º a 3º).[6]
Desde el punto de vista organizativo, la
UAM está dirigida por un Directorio y una Mesa Ejecutiva (art. 4º de la ley de
creación).
En cuanto a su competencia, el art. 2º
de la ley Nº 18.832 sustituido por el art. 2º de la ley Nº 19.720 estableció
como cometidos de la UAM, entre otros, los siguientes: i) crear y mantener las
condiciones jurídicas y físicas de infraestructura, equipamientos y servicios,
para facilitar y desarrollar el comercio, la distribución de alimentos y las actividades
vinculadas a nivel mayorista; ii)
promover la eficiencia de la cadena de acopio, distribución y logística para
dichos productos; iii) contemplar los objetivos sociales de garantía de calidad
y seguridad alimentaria; iv) controlar la calidad higiénico sanitaria de los
alimentos que en ella se comercialicen; v) promover el desarrollo de
actividades vinculadas a la producción de alimentos que generen sinergias
positivas, agregación de valor, economía de escala, menores costos de
transacción y economías logísticas, así como procurar la más amplia
coordinación entre los Gobiernos Departamentales que coadyuve a tales
objetivos; vi) propiciar acciones para facilitar la inclusión de pequeños
productores rurales y de productores familiares agropecuarios en la
infraestructura de comercialización mayorista, así como fomentar su asociación.
Asimismo, al regular el régimen de
transición desde el régimen del Mercado Modelo de la Intendencia de Montevideo
al de la UAM, se le encargó a esta asumir las competencias de la Comisión
Administradora del Mercado Modelo (CAMM) cuando cesara en sus actividades (art.
16).
Pero para operar durante el período de
transición se creó el Directorio de Transición de la UAM con las mismas
competencias y atribuciones que las definidas en los artículos 2° y 3° de la
ley para el Directorio definitivo. Desde la entrada en vigencia de la ley hasta
el cese de actividades del Mercado Modelo, el Directorio de Transición debió
coordinar con la Comisión Administradora del Mercado Modelo.
Durante un período considerable, el
Mercado Modelo brindó servicios a la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA)
de inspección y control de calidad sobre los productores y proveedores del
Estado de frutas y verduras que participaban, en el marco de convenios celebrados
entres dichas instituciones.
La UCA fue creada por el art. 163 de la
Ley Nº 18.172 de fecha 31 de agosto de 2007, como órgano desconcentrado del
Poder Ejecutivo (PE), dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF),
incorporando dentro de dicho órgano lo que antes había sido la UCAA y UCAMAE,
con los cometidos de adquirir alimentos, servicios de alimentación,
medicamentos y afines, por cuenta y orden de los usuarios del sistema (diversas
Unidades Ejecutoras de la Administración Central), con la finalidad de
posibilitar el aprovisionamiento necesario para el normal cumplimiento de sus
actividades, por medio de procedimientos especiales de contratación como el que
se estableció para la adquisición de
alimentos por medio del Decreto Nº 129/003 de 8 de abril de 2003, al amparo del
artículo 34 del TOCAF.
Por Ley Nº 18.465 de fecha 17 de febrero
de 2009 se ampliaron dichas competencias, para realizar las importación y
adquisición de alimentos por cuenta y orden de personas jurídicas de derecho
privado.
Con fecha 30 de enero de 2019, la UCA
firmó el último convenio con la CAMM con el objetivo de efectuar el control de calidad
por parte de la CAMM sobre los productores y proveedores a los efectos de
garantizar la calidad del abastecimiento de frutas, hortalizas y huevos en los
llamados realizados por la UCA, para abastecer a las dependencias del Estado
(al igual que los convenios celebrados con anterioridad).
En efecto, el Reglamento de
Funcionamiento del Mercado Modelo, aprobado por Resolución del Intendente N°
3562/2017, de 14 de agosto de 2017, estableció en su art. 3° que “el Mercado
Modelo es propiedad de la Intendencia de Montevideo y tiene como fin principal
proporcionar la infraestructura y los servicios necesarios para la
centralización del desarrollo de la actividad mayorista con frutas y
hortalizas.”
Conforme al art. 12 de dicho Reglamento,
entre los cometidos del Directorio de la CAMM se estableció el de proponer a la
Intendencia las tarifas correspondientes, “ya sea por la ocupación de espacios,
como por la prestación de servicios que surjan del análisis y nivelación del
presupuesto con los objetivos del Mercado Modelo” y definir “los lineamientos
para mantener y mejorar los bienes, servicios e instalaciones” del Mercado
Modelo.
A su vez, el art. 45 del mismo cuerpo
normativo estableció que los operadores “abonarán por el uso del espacio y por
la prestación de servicios las tarifas que fije la IdeM
a propuesta de la CAMM”.
En lo que respecta a la tarifa
correspondiente a la zona de restricción, conforme a lo dispuesto por el art.
624.5 del Capítulo II (“Comisión Administradora del Mercado Modelo”) del Título
VIII (“Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional”) del
Digesto Departamental, desde el pasado 1º de enero de 2017 existieron dos
tarifas mensuales para las zonas de restricción: una “tarifa general” y una
“tarifa diferencial”, aplicándose esta última exclusivamente a los operadores
que se encuentren instalados en la Zona de Restricción y que utilicen además un
espacio dentro del Mercado Modelo.
El costo por el servicio de certificación
de calidad que debían abonar los productores o proveedores a la CAMM cuando
resultaban adjudicatarios en los llamados a licitación llevados a cabo por la
UCA era del 2%.
El Decreto de la Junta Departamental de
Montevideo Nº 35.624, de 2 de julio de 2015, promulgado por Resolución del
Intendente N° 3212/2015, de 8 de julio de 2015, delimitó y distinguió la zona
de exclusión del Mercado Modelo de la Zona de Restricción para el Mercado
Modelo, estableciendo dos regímenes distintos en cada una de ellas.
La zona de restricción para el Mercado
Modelo se delimitó por las siguientes vías de tránsito: Av. Gral. Flores desde
su cruce con Bvr. Gral. Artigas, Ing. José Serrato,
Av. 8 de Octubre y Bvr.
Gral. Artigas hasta su cruce con la Avda. Gral
Flores. Mientras que la Zona de Exclusión del Mercado Modelo comprendió todo el
Departamento de Montevideo a partir de la Zona de Restricción (literales a y b
del art. 5).
El art. 1 del Decreto de la Junta
Departamental de Montevideo Nº 35.624, de 2 de julio de 2015, estableció que “a
partir de la fecha de desafectación del Mercado Modelo como mercado mayorista y
de apertura de las naves del mercado mayorista de frutas y hortalizas del
Parque Agroalimentario referido, no se permitirá, fuera de su recinto, la
instalación ni el funcionamiento de comercios o establecimientos que operen con
frutas y hortalizas en régimen mayorista.”
Así, se estableció un régimen de
transición mientras no tuviera lugar la desafectación del Mercado Modelo y la
puesta en operación del Parque Agroalimentario (art. 5 inc. 1°). Para dicho
período de transición, se dispuso lo siguiente:
En la Zona de Restricción, pueden
instalarse comercios o establecimientos siempre y cuando cumplan con las
exigencias establecidas por el lit. c) del art. 5 del
Decreto 35.624, a saber: (i) gestionar y obtener ante la Comisión
Administradora del Mercado Modelo (CAMM), el permiso correspondiente; (ii) respetar
y adecuar su funcionamiento horario a los que rijan en el Mercado Modelo; y
(iii) abonar mensualmente un “Derecho de Zona de Restricción”.
Por el contrario, en la Zona de
Exclusión, no pueden instalarse comercios o establecimientos mayoristas. En esta
zona sólo se admiten algunas operaciones, en suelo rural productivo dentro de
la capital, siempre y cuando cumplan con las condiciones establecidas en el num. II del art. 2 del Decreto 35.624, debiendo pagar el
impuesto a la edificación inapropiada que establece el artículo 11, literales
e) y f), del Decreto de la Junta Departamental N° 26.836, de 14 de setiembre de
1995, en la redacción dada por el art. 18, del Decreto N° 32.265, de 30 de
octubre de 2007.
No se estableció la posibilidad de
brindar el servicio de control de calidad a proveedores ubicados fuera del
Mercado Modelo y la Zona de Restricción, ni que estos pudieran presentarse a
los llamados a licitación llevados a cabo por la UCA.
Por tal motivo, algunos de los
productores y proveedores con asiento en el interior del país, debieron
celebrar contratos de concesión de uso de un espacio en el Mercado Modelo para
poder presentarse a los llamados realizados por la UCA. Precisamente, los
oferentes debían estar sujetos al control de la CAMM, lo cual se desprendía de
los convenios celebrados entre la UCA y la CAMM así
como de los Pliegos de Condiciones Generales y Particulares de los llamados a
licitación confeccionados por la UCA.
Con fecha 1 de abril de 2019, por
Resolución del Intendente de Montevideo N° 1750/2019, se dispuso el cese de las
actividades de la CAMM, pasando automáticamente la totalidad de sus
competencias, cometidos y atribuciones, sin limitación alguna, al Directorio de
Transición de la UAM, lo que incluyó también la cesión de los contratos de
concesión de uso de los espacios que la CAMM había suscrito con los productores
y proveedores (conforme a lo dispuesto por el lit. A
del art. 16 de la ley N° 18.832 del 28 de octubre de 2011).
En dicho marco, con fecha 20 de enero de 2020, 10 días antes de que venciera el
último convenio firmado entre la UCA y la CAMM, la
UAM suscribió un convenio con la UCA por un plazo de 3 años a partir de la
fecha en que la UAM comenzara con la realización del Control de Calidad
establecido como objetivo específico del convenio.
Pues bien, a los efectos de determinar
el costo por el servicio de certificación de calidad se incluyeron en el
convenio referido distintos supuestos (lit. A de la
cláusula tercera), a saber:
a)
para los productores o proveedores ubicados
dentro del Mercado Modelo, Zona de Restricción (hasta que se lleve a cabo la
mudanza) o Parque Agroalimentario, se estableció que el importe será del 3% del
valor que se le haya adjudicado por parte de la UCA;
b)
para los productores o proveedores ubicados en
suelo rural dentro del Departamento de Montevideo que opten por recibir la
inspección en sus centros de acopio ubicado dentro de la zona metropolitana, el
importe se estableció en el 6% del valor que se adjudique por la UCA;
c)
para los proveedores ubicados fuera del
Departamento de Montevideo, el importe se estableció en el 8% del valor
adjudicado por la UCA, más los costos de traslado y exclusividad del inspector.
Por otra parte, al final de la cláusula
3.A se estableció que la UAM dispondría de un lugar designado para la
realización de la inspección de los proveedores que desarrollen su actividad en
suelo rural, que hayan optado por recibir la inspección en el Parque
Agroalimentario.
Sin embargo, no se estableció el lugar
donde ser llevaría a cabo y la metodología a ser empleada por parte de los
inspectores de la UAM.
En el Convenio, la UCA y la UAM brindan
un tratamiento igualitario tanto a los productores y proveedores que se
encuentran dentro del Mercado Modelo o Zona de Restricción (o dentro del Parque
Agroalimentario) como a los proveedores que se encuentran fuera de los mismos, sea
dentro de Montevideo (en suelo rural) o fuera de Montevideo, poniéndolos en un
plano de igualdad, cuando se trata de situaciones diferentes.
En primer lugar, la única diferencia que
fue contemplada entre unos y otros fue el precio que se estableció por el
servicio de certificación de calidad, en atención a la ubicación, lo cual es de
suponer que obedece a los eventuales costos.
En segundo lugar, el Convenio vulnera
las citadas disposiciones de los Decretos de la Junta Departamental de
Montevideo que prohibieron la actividad e instalación de proveedores en la Zona
de Exclusión del Departamento de Montevideo.
En tercer lugar, el Convenio ignora las
dificultades que significan los controles para los productores y proveedores
(mayoristas o no) ubicados en dichas zonas.
En cuarto lugar, el Protocolo de
Inspección UCA – UAM, aprobado por el Convenio, que establece el procedimiento
de inspección, resulta inaplicable a los productores y proveedores radicados
fuera de la UAM, especialmente en lo que refiere a las inspecciones de rutina,
los cuales son de imposible realización. Es que todos los procedimientos
refieren a los locales del Mercado Modelo, Zona de Restricción o la UAM.
En quinto lugar, el Convenio no considera
los controles a los que se encuentran sujetos los proveedores que se ubicaban dentro
del Mercado y la Zona de Restricción y ahora dentro de la UAM, que fue creado
con la finalidad de brindar mayores garantías, tener un control eficaz y
facilidades logísticas. No es la misma situación que la de los productores que
se encuentren fuera del Parque Agroalimentario.
En sexto lugar, la UAM se obligó a
disponer de un lugar designado dentro de su recinto para la realización de la
inspección de los proveedores que desarrollen su actividad en suelo rural y que
opten por recibir la inspección en la UAM, pero no se estableció el precio que
se debe abonar en tales casos, ni la cantidad de espacio del que se dispondrá,
ni dónde se ubicará, ni la frecuencia y modalidad de los controles.
Dicho aspecto es el que mayor perjuicio puede
generar a un productor o proveedor que por sus características es obligado a
emplazarse dentro de la UAM, por la ausencia de certezas con las cuales se los
inspeccionará, y en consecuencia, las eventuales
desigualdades.
En suma, el propio Convenio contraviene
e impide el cumplimiento de los cometidos de la UAM, consistentes en lograr una
concentración física que permita aplicar con mayor eficacia los controles
(garantizando la calidad de los alimentos), brindar soluciones logísticas,
agregar valor y acceder a economías de escala.
Si la UAM (y el Mercado Modelo en su
momento) fueron creados para brindar mayores garantías en cuanto a la calidad
de los productos y las condiciones en las que operan los productores o proveedores
y se manipulan los alimentos, dichos aspectos deberían ser contemplados a la
hora de valorar a quién comprar los alimentos.
Ahora bien, si se pone en un pie de
igualdad a aquellos proveedores que no se encuentran dentro de la UAM: ¿qué
sentido tiene para el Estado crear un centro logístico? ¿Qué utilidad le puede
reportar a los proveedores que deciden tener su asiento dentro del mismo? Desde
la óptica del Estado, si contrata a proveedores ubicados fuera de la UAM,
estaría desaprovechando las facilidades operativas y la seguridad alimentaria
que la UAM le brinda. Desde la óptica de los proveedores, cabe destacar que
aquellos que deciden instalarse dentro de la UAM deben pagar por estar allí,
someterse a un grado de control mayor y respetar las restricciones y
limitaciones horarias y de convivencia.
En primer lugar, los proveedores que
optaron por instalarse en la UAM debieron abonar por adelantado una suma
equivalente al 30% del valor de la concesión de uso de operación permanente del
espacio respectivo (conforme surge de los contratos de concesión a los cuales
se tuvo acceso).
En segundo lugar, a los mayoristas no se
les dio otra alternativa más que suscribir un “Contrato de Concesión de Uso de
Operación Permanente”, debiendo abonar no sólo el precio, el cual incluye el
valor llave del Parque Agroalimentario de la UAM e implica una tasa más cara
que en el Mercado Modelo, sino también los costos de financiamiento de lo que
fue la obra, así como un denominado “derecho de entrada”.
En tercer lugar, los operadores
(proveedores) deben hacerse cargo de los gastos de instalación y cualquier otro
servicio privado que resulte necesario según el Reglamento de Funcionamiento de
la UAM, debiendo hacer las obras o refacciones en el espacio contratado dentro
del plazo que la UAM determine, respetando las limitaciones impuestas en el
Manual de Obras Edilicias del Mercado de Frutas y
Hortalizas del Parque Agroalimentario (UAM).
En cuarto lugar, también deben cumplir
con exigencias bromatológicas particulares (especialmente desde el punto de
vista edilicio), y contratar el servicio de UTE, OSE y la Habilitación de
Bomberos por cuenta propia, y las demás que correspondan.
En quinto lugar, también tienen limitada
la posibilidad de adquirir nuevos espacios dentro del Parque Agroalimentario,
porque así lo disponen los contratos y los reglamentos aprobados.
En sexto lugar, para quienes se
encuentran dentro de la UAM el costo por el servicio de certificación de
calidad subió del 2% al 3% del valor total que sea adjudicado por la UCA, sin
justificación razonable.
En suma, considerar en un plano de
igualdad a todos los productores o proveedores, sin importar que estén
radicados dentro de la UAM, no parece razonable ni se condice con los fines para
los cuales se creó la UAM. Pues se deben asumir gastos y sujetarse a
limitaciones que fuera del Parque Agroalimentario podrían evitarse.
3.6.1
Criterios del Gobierno Departamental de
Montevideo para distinguir entre comercios frutihortícolas mayoristas y
minoristas
El Decreto de la Junta Departamental de
Montevideo Nº 35.624, de 2 de julio de 2015, promulgado por Resolución del
Intendente N° 3212/2015, de 8 de julio de 2015, delimitó y distinguió la zona
de exclusión del Mercado Modelo de la Zona de Restricción, estableciendo dos
regímenes distintos en cada una de ellas, regulando el régimen de transición
entre el cierre del Mercado Modelo y el inicio de actividades de la Unidad
Agroalimentaria Metropolitana (UAM), en el marco de lo establecido por la ley
N° 18.832 de 28 de octubre de 2011 (ley orgánica de dicha Persona Pública no
Estatal).
Durante el régimen de transición, que se
extendió mientras no tuvo lugar la desafectación del Mercado Modelo y comenzó
la puesta en operación del Parque Agroalimentario de la UAM (art. 5 inc. 1°),
se regularon las actividades que podían realizarse en la Zona de Restricción y
en la Zona de Exclusión.
Conforme a las disposiciones del Decreto
de la Junta Departamental citado, también se reguló el régimen que aplicaría a
partir de la inauguración de la UAM.
En efecto, el art. 1 del Decreto de la
Junta Departamental de Montevideo Nº 35.624, de 2 de julio de 2015, estableció
que “a partir de la fecha de desafectación del Mercado Modelo como mercado
mayorista y de apertura de las naves del mercado mayorista de frutas y
hortalizas del Parque Agroalimentario referido, no se permitirá, fuera de su
recinto, la instalación ni el funcionamiento de comercios o establecimientos
que operen con frutas y hortalizas en régimen mayorista.”
Por su parte, el art. 2 del mismo
Decreto, establece que “Se considera comercio mayorista hortofrutícola a todo
comercio o establecimiento que, para el mercado interno, realice actividades
de:
a)
Compraventa de frutas y hortalizas al productor
o distribuidor, para su posterior reventa a otros intermediarios o comerciantes
minoristas, considerándose incluidas en el concepto a las actividades de
separación, empaque, entrega y distribución.
b)
Acopio y concentración de productos
hortofrutícolas con el objetivo de su ulterior distribución a terceros.
c)
Picking (rejunte de
unidades desde conjuntos empaquetados), preparación de pedidos o ruptura de una
o varias cargas mayoristas de terceros, con la correspondiente formación de una
o más cargas, con destino a mayoristas, minoristas o establecimiento elaborador
en su más amplia acepción.
d)
Entrega o distribución directa a minoristas de
frutas y hortalizas producidas por terceros.
e)
Entrega o distribución directa a mayoristas
fuera del mercado mayorista habilitado.
f)
Compraventa al productor, intermediario,
comerciante o distribuidor, o acopio o concentración o picking
de frutas y hortalizas, con el objetivo de su ulterior venta, entrega o
distribución a establecimientos propios o de terceros.” (numeral I del art. 2
citado).
Por el contrario, el numeral II) del
citado art. 2 establece que “Podrán considerarse excluidas del concepto de
comercio mayorista hortofrutícola, admitiéndose su realización en suelo rural
productivo, fuera del recinto del mercado mayorista habilitado en el parque
agroalimentario de Montevideo, las actividades que a continuación se enumeran:
a)
Fraccionamiento, clasificación, lavado, separación,
empaque y almacenaje de frutas y hortalizas, cuando dichas actividades se hagan
para terceros en forma previa a su exportación o a su traslado hacia
establecimiento elaborador el mercado mayorista habilitado en el parque
agroalimentario de Montevideo o el establecimiento productivo de la mercadería.
b)
Las operaciones y movimientos de frutas y
hortalizas, tales como los desarrollados en las centrales de acopio, en tanto
se adquieran directamente del productor y se comercialice la mercadería
directamente al consumidor.
c)
Fraccionamiento, clasificación, lavado,
separación, empaque y almacenaje de frutas y hortalizas, que realiza el
productor en su establecimiento agrícola, para abastecer con sus propios
productos a comercios minoristas o establecimiento elaborador en su más amplia
acepción, que adquieran la mercadería directamente de dicho productor.”
Cabe plantearse si de las normas citadas
la venta de frutas y hortalizas al consumidor final queda fuera del concepto de
comercio mayorista hortofrutícola.
Al respecto, la norma transcripta no
utiliza como elemento para la determinación de un mercado mayorista el volumen
de acopio, sino la logística del negocio. Es que, al comercio mayorista se lo
conoce como un intermediario entre los productores y otros comercios, sean
estos (terceros), mayoristas o minoristas, es decir, proveedores de otros
comercios, pero no la venta al consumidor final, tal como se desprende de la
norma.
Es que, de lo contrario, muchas
verdulerías o almacenes de frutas y verduras de Montevideo deberían ser
clausurados porque se trataría de una actividad prohibida por la norma.
Resulta pública y notoria la existencia tanto
de almacenes, como verdulerías y supermercados, del más variado porte e
infraestructura que venden frutas y verduras y que también lo hacen ofreciendo
el servicio de reparto a domicilio.
Por Resolución del Intendente de
Montevideo N° 516/2023 de 23 de enero de 2023, se dispuso clausurar un
establecimiento ubicado en Montevideo fundando dicha medida en que se trataba
de un comercio mayorista que debía estar emplazado en la UAM. Arribó a dicha
conclusión especialmente a raíz de la constatación del acopio de fruta y
verdura.
A su vez, según el criterio de la
División Convivencia Departamental de la Intendencia de Montevideo, la
actividad mayorista valorada por dicha Administración a partir del volumen de
mercadería con la que el productor o proveedor trabaja, sosteniendo que, si en
el local se vende al público, es decir, al consumidor final ello no influye
para determinar si hay actividad mayorista o no, sino que esa actividad califica
por el acopio.
Es decir, el criterio que la Intendencia
de Montevideo ha aplicado para determinar si hay actividad mayorista es el
volumen de acopio, sin importar a quién se comercializa, criterio que el
Decreto de la Junta Departamental de Montevideo Nº 35.624 no estableció.
A nuestro entender, ello resulta
ilegítimo, en la medida en que utiliza un parámetro para restringir derechos
fundamentales, como el derecho a la libertad de trabajo e industria y comercio,
que no está previsto por la norma que se pretende aplicar.
En otro caso en donde la Intendencia
había dispuesto la clausura por las mismas razones a otro establecimiento (expte. 2022-5229-98-001833), Resolución del Intendente N°
865/23 de 13 de febrero de 2023, se dispuso levantar la clausura porque se iba
a realizar venta minorista al público en general, actividad que la Comisión
Especial entiende como no mayorista (informe fs. 44-46 del expte.
adm 2022-529-98-001833).
Entonces, en ese caso, como la cantidad
a vender era menor, sin importar si es a un consumidor final o a otro minorista
o mayorista, la Intendencia calificó su actividad como minorista, porque el
acopio habría sido menor.
Dicho criterio no surge del Decreto
Departamental. Pero si fuera así, debería estar claramente determinado cuál es
el límite del acopio para que el mismo sea considerado como minorista o
mayorista, y no lo está.
Resulta arbitrario que la Intendencia de
Montevideo aplique un criterio distinto al de la norma, y que, además, dicho
criterio no esté reglamentado. No resulta conforme a Derecho que la
clasificación de una empresa dependa de la percepción subjetiva del inspector,
en base al acopio de frutas y verduras que vea en el local, en una visita
determinada.
3.6.2
Consideraciones conceptuales y de ordenamiento
territorial de los comercios mayoristas y minoristas frutihortícolas
A partir del Decreto de la Junta Departamental
de Montevideo Nº 35.624 de 2015 y sus posteriores resoluciones, se establecen
regulaciones claras sobre dónde pueden ubicarse los comercios mayoristas y
minoristas de frutas y verduras en Montevideo.
En cuanto a los comercios mayoristas de
frutas y verduras, se ha establecido que los mismos deben estar emplazados
dentro del recinto de la Unidad Agroalimentaria Metropolitana (UAM). Esto
incluye actividades de compraventa, acopio, distribución, y otras actividades
propias de un comercio mayorista según lo definido en el artículo 2 del
Decreto.
Se considera comercio mayorista
hortofrutícola a aquellos que compran frutas y verduras al productor o
distribuidor para revenderlas a otros intermediarios o minoristas, realizar
acopio y concentración de productos para distribución, y otras actividades
similares. Es de precisar que no se permite la instalación ni el funcionamiento
de comercios mayoristas fuera del recinto de la UAM a partir de la fecha de
desafectación del Mercado Modelo.
En cuanto a los comercios minoristas de
frutas y verduras, estos pueden estar ubicados en cualquier parte de
Montevideo, incluyendo la Zona de Exclusión y la Zona de Restricción. Venden
directamente al consumidor final y no realizan actividades de acopio y distribución
a otros comercios. Las actividades realizadas por los productores en sus
propios establecimientos agrícolas para abastecer comercios minoristas o la
venta directa al consumidor no se consideran como comercio mayorista.
La Intendencia de Montevideo ha aplicado
un criterio basado en el volumen de acopio para determinar si una actividad es
mayorista, lo cual no está explícitamente definido en el Decreto. Este criterio
ha sido utilizado para justificar clausuras de establecimientos que deberían estar
ubicados en la UAM. Lo cierto es que la venta directa al consumidor final,
independientemente del volumen de acopio, debería ser clasificada como
actividad minorista, permitiendo la ubicación fuera de la UAM.
En definitiva, los comercios mayoristas
de frutas y verduras estar emplazados y operar en la UAM, mientras que los
comercios minoristas pueden ubicarse en cualquier parte de Montevideo. La
clasificación como mayorista o minorista debería basarse en las actividades y
no sólo en el volumen de acopio (lo cual es cuestionable), porque así lo
dispone el Decreto de la Junta Departamental de Montevideo Nº 35.624.
Se ha
abordado el régimen jurídico de las compras estatales de alimentos
agropecuarios en Uruguay, centrados en la interpretación de la Ley N° 19.292,
así como su Decreto Reglamentario N° 86/2015, y su aplicación en la práctica
por los organismos públicos. También se analizaron las incidencias de la
implementación del Parque Agroalimentario de la UAM y las normas del Gobierno
Departamental de Montevideo en materia de ordenamiento territorial para los
comercios frutihortícolas en Montevideo.
Ello ha
sido procurando una evaluación crítica de la normativa vigente y su aplicación,
así como la propuesta de mejoras, ya sea para modificar los textos normativos o
para establecer pautas adecuadas para su aplicación, en un marco normativo y
práctico que se destaca por ser complejo como consecuencia de la naturaleza de
las normas (en su mayoría son de orden público y declaran de interés general la
actividad que regulan), de la naturaleza de las instituciones que intervienen
(personas públicas estatales, personas públicas no estatales, productores
agropecuarios, productores familiares, proveedores de productos alimenticios
agropecuarios, entre otros), de los derechos en juego que deben ser ponderados,
y de la fuerte incidencia de los factores de especificación contenidos en las
normas bajo estudio, a saber: la política pública qué dio lugar y justifica la
promulgación de los regímenes que hemos analizado, que procura fomentar la
actividad agropecuaria familiar, desde una realidad socioeconómica particular y
una actividad (agraria) en donde la naturaleza define y condiciona la
producción y comercialización de los
alimentos agropecuarios.
Las
conclusiones a las que hemos arribado pueden exponerse de la siguiente manera.
En primer
lugar, las adjudicaciones realizadas a las Organizaciones Habilitadas (OH) bajo
el régimen de la reserva de mercado establecida por la Ley N° 19.292 han
mostrado irregularidades significativas, como la adjudicación de productos no
producidos por las OH, incluyendo productos importados que ni siquiera son
producidos en nuestros país (como el kiwi o la banana), o la adjudicación por
cantidades y montos que una OH difícilmente pueda cubrir por sí sola, debiendo
complementar la producción de sus productores con la compra a otros productores
que no la integran, como cualquier otro proveedor del Estado. Estas prácticas hacen
cuestionable la legitimidad del régimen y su capacidad para cumplir con los
objetivos de inclusión y sostenibilidad de los productores familiares
agropecuarios.
El
análisis del régimen de reserva de mercado ha revelado la necesidad de ajustar
la normativa para garantizar que los productos ofrecidos por las OH sean
efectivamente de producción propia y que se respeten los límites de precio
establecidos. La incorporación del literal "D" en el artículo 6 de la
Ley N° 19.292 ha sido un paso positivo, pero se requiere una mayor
fiscalización y control para evitar las irregularidades detectadas.
La
interpretación sistematizada de las normativas ha resaltado la necesidad de una
aplicación coherente y justa de las reservas de mercado. Se debe procurar
garantizar que los procedimientos de contratación respeten los límites de los precios
y que las OH cumplan con los requisitos de producción propia para evitar
incumplimientos normativos y distorsiones en el mercado y asegurar la
competitividad.
En segundo
lugar, la Suprema Corte de Justicia ha declarado que las disposiciones de la
Ley N° 19.292 son constitucionales, aunque con argumentos que no han abordado
todas las irregularidades evidenciadas para hacer un adecuado control del
“juicio de razonabilidad” de la norma legal. Se destaca la importancia de una
revisión crítica de la implementación práctica de la ley para asegurar su
efectividad y equidad en los casos concretos.
Más allá
de las sentencias de la SCJ relevadas en este trabajo y destacando la
aplicación de sus fallos al caso concreto, entendemos que la Ley N° 19.292
puede violar los principios de igualdad, libertad de trabajo y seguridad
jurídica. Las reservas de mercado establecidas deben ser revisadas para
asegurar que no se generen discriminaciones injustificadas ni limitaciones
desproporcionadas a los derechos fundamentales de los productores y
proveedores.
Es de
aclarar que una política de fomento en materia agropecuaria, como la que
procura el desarrollo de la producción agropecuaria familiar, parece pertinente
(por no decir necesaria), pero su regulación, así como su aplicación, requieren
de una revisión estructural.
Desde el
punto de vista jurídico y conceptual, una reserva del 100% de las compras
estatales no centralizadas, por más que sea instrumentada por una ley formal
que declara de interés general la producción familiar agropecuaria (para
legitimar la limitación excepcional a los principios y reglas de la libre
competencia así como a los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente, como la libertad de trabajo y empresa, e igualdad),
resulta contraria a los fines perseguidos por la norma, de mejorar los precios
para el Estado, fortalecer la seguridad alimentaria, aumentar la
diversificación de los oferentes y permitir el acceso de los productores a
nuevos mercados, pero además, no parece ser una solución adecuada considerando
los distintos mecanismos de contratación regulados en nuestro ordenamiento, ni
con los pliegos particulares de condiciones que son aprobados por los distintos
organismos públicos, porque como se ha evidenciado en este trabajo, puede
derivar en soluciones ilógicas e inconvenientes.
Una
alternativa a considerar sería eliminar la reserva total (del 100%) para las
compras estatales no centralizadas, y en su lugar igualar el porcentaje mínimo
tanto para las compras centralizadas como para las no centralizadas, ya sea
estableciendo un 30%, 40%, 50 % o 60% para ambos casos. A su vez, otra
alternativa sería la de modificar la integración de las OH, de manera que sea conformada
únicamente por productores agropecuarios, de los cuales la mayoría sean
productores familiares agropecuarios con registro vigente ante la Dirección
General de Desarrollo Rural del MGAP.
En tercer
lugar, el Programa de Contratación Pública para el Desarrollo ofrece un marco
para promover el desarrollo de productores familiares agropecuarios, porque se
trata de proveedores nacionales, pero su implementación ha sido escasa en
materia de compras estatales de productos alimenticios agropecuarios. De todas
formas, sería oportuna una revisión de los procedimientos y una mayor
coordinación entre las instituciones para asegurar que los beneficios lleguen a
los productores familiares y pequeños productores agropecuarios.
En cuarto
lugar, la Compra Directa por Excepción ha sido un mecanismo frecuentemente
empleado para la adquisición de alimentos agropecuarios de producción nacional,
pero su aplicación ha mostrado inconsistencias. Se requiere una mayor claridad
en los criterios de elegibilidad y una mejor supervisión para garantizar que
los productos adquiridos cumplan con los estándares de calidad y sean de
producción nacional.
En quinto
lugar, los convenios anteriormente celebrados entre la UCA y la CAMM significan
un buen antecedente en la preocupación por asegurar la calidad de los alimentos
agropecuarios adquiridos por el Estado. Sin embargo, la transición al régimen
de la UAM ha requerido ajustes en los procedimientos de control y certificación
de calidad, los cuales deben ser precisos y transparentes para asegurar la
continuidad de los estándares y evitar desigualdades que afecten a los
distintos productores agropecuarios o proveedores del
Estado de alimentos agropecuarios, considerando tanto a quienes están
emplazados dentro de la UAM como aquellos que están emplazados fuera del mismo,
sean en Montevideo o en el interior del país.
El régimen
de transición y las zonas de restricción y exclusión han planteado desafíos jurídicos
y logísticos para los productores agropecuarios y proveedores del Estado. Es
necesario revisar y clarificar las normas para asegurar que todos los actores
involucrados comprendan y cumplan con los requisitos establecidos.
El último
convenio celebrado entre la UAM y la UCA ha generado preocupaciones sobre la
igualdad de condiciones para los productores y proveedores. También resulta
pertinente establecer parámetros claros y justos para los controles de calidad
y los costos asociados, garantizando que todos los actores tengan acceso a las
mismas oportunidades y obligaciones.
El
establecimiento de criterios claros para distinguir entre comercios mayoristas
y minoristas es sustancial para el ordenamiento territorial y la regulación del
mercado frutihortícola. Resulta pertinente una revisión de los criterios
utilizados por la Intendencia de Montevideo para asegurar que sean consistentes
con la normativa y que no generen arbitrariedades en la clasificación de las
actividades comerciales.
En suma, el
régimen jurídico de las compras estatales de alimentos agropecuarios en Uruguay
y la creación de la UAM representan esfuerzos significativos para promover la
inclusión y sostenibilidad de los productores familiares. Sin embargo, las
normas promulgadas y en particular su aplicación e implementación práctica ha
mostrado desafíos y áreas de mejora que requieren una revisión normativa y una
mejor coordinación institucional. Las propuestas de mejora referidas en este
trabajo apuntan a que la normativa cumpla con sus objetivos, fortaleciendo así
el sector agroalimentario en Uruguay y la producción agropecuaria familiar en
particular.
El Plan
Nacional de Agricultura Familiar 2024-2028 (PNAF), presentado este año por el
Poder Ejecutivo, busca fortalecer la agricultura familiar en Uruguay mediante
la promoción de un entorno que favorezca la inclusión socioeconómica y la
sostenibilidad ambiental. Inspirado en la Ley Modelo de la FAO del PARLATINO,
el plan propone una actualización legislativa para redefinir el concepto de
"Productor Familiar" y mejorar los registros de este sector, a fin de
reflejar mejor su realidad y corregir irregularidades en las compras estatales
de productos agropecuarios. Asimismo, sugiere actualizar las normas de reserva
de mercado y asegurar que los productos adquiridos a través de compras públicas
provengan de productores familiares y cumplan estándares de calidad.
Sin
embargo, el PNAF aún no ha sido aprobado formalmente ni publicado en el Diario
Oficial, por lo que carece de valor normativo. Su efectividad dependerá de la
promulgación de las normas necesarias y de su adecuación al ordenamiento
positivo vigente, así como de la capacidad del Estado para adaptarlas a las
necesidades reales del sector.
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Contribución de los autores (Taxonomía
CRediT): el único autor fue responsable de la:
1.
Conceptualización, 2. Curación de
datos, 3. Análisis formal, 4. Adquisición de fondos, 5. Investigación, 6.
Metodología, 7. Administración de proyecto, 8. Recursos, 9. Software, 10. Supervisión, 11. Validación, 12. Visualización, 13. Redacción - borrador original, 14. Redacción - revisión y edición.
Disponibilidad de datos: El conjunto
de datos que apoya los resultados de este estudio no se encuentra disponible.
Editor responsable
Miguel Casanova: mjcasanova@um.edu.uy
[1] Para contar con un panorama general de la explotación agropecuaria familiar, ver: (Guerra Daneri, 2016, pp. 270-278), pp. 270-278. Sobre la “empresa agraria familiar”, ver: Saavedra, 2016, pp. 181-190.
[2] El art. 311 de la Ley N°
19.355, creó el Registro de Productores Familiares y por Resolución Ministerial
del MGAP N° 1013/2016, se estableció que productor familiar agropecuario es
“toda persona física que gestiona directamente una explotación agropecuaria y/o
realiza una actividad productiva agraria. Esta persona, en conjunto con su
familia, debe cumplir los siguientes requisitos en forma simultánea: a.-
Realizar la explotación agropecuaria o actividad productiva agraria con la
contratación de mano de obra asalariada de hasta dos asalariados no familiares
permanentes o su equivalente en jornales zafrales no familiares de acuerdo con
la equivalencia de 250 (doscientos cincuenta) jornales zafrales al año por cada
asalariado permanente; b.- Realizar la explotación agropecuaria de hasta 500
hectáreas, índice CONEAT 100, bajo cualquier forma de tenencia; c.- Residir en
la explotación agropecuaria, donde se realice la actividad productiva agraria,
o en una localidad ubicada a una distancia no mayor a 50 km; d.- Que los
ingresos nominales familiares no generados por la explotación agropecuaria o
actividad productiva agraria declarada sean inferiores o iguales a 14 BPC en
promedio mensual”.
[3] La naturaleza jurídica de las Organizaciones Habilitadas no ha sido determinada por el legislador (la ley no prevé un formato o estructura determinada), por lo que pueden ser figuras asociativas formales (como una sociedad o asociación agraria), como informales (agrupaciones o núcleos de hecho), en este último caso siempre que sea posible individualizar a sus integrantes. Así: Guerra Daneri, 2016, pp. 277.
[4] Por medio del Decreto Nº 26/022 de 25 de enero de 2022 se establecieron los criterios que una OH debe reunir para calificar como OH+, dando nueva redacción a los arts. 1 y 8 del Decreto N° 86/015 de 27 de febrero de 2015.
[5] Chiappe, Oyhantcabal, Pizzolon, y Rodríguez, (2015) entienden que las compras públicas se emplean como una herramienta clave para el desarrollo económico, facilitando un modelo de crecimiento basado en el trabajo nacional, y que dicho enfoque promueve el fortalecimiento de cadenas productivas con tecnologías adecuadas, estimula la repoblación de zonas rurales, apoya una distribución más equitativa de la riqueza, diversifica la matriz productiva y contribuye a reducir las desigualdades sociales.
[6] La ley Nº 19.720 de 21 de diciembre de 2018 cambió su denominación (antes era Unidad Agroalimentaria de Montevideo) y modificó su régimen de organización y funcionamiento. Posteriormente, los arts. 285 a 289 de la ley Nº 19.924 de 18 de diciembre de 2020 introdujeron nuevas modificaciones desde el punto de vista orgánico y de funcionamiento. (Delpiazzo, 2022, p. 213).