Revista
de Derecho. Año XXIV (Julio 2025), Nº 47, e475
https://doi.org/10.47274/DERUM/47.5
ISSN: 1510-5172 (papel) – ISSN: 2301-1610 (en línea)
Universidad de Montevideo, Uruguay - Este es un artículo de
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https://doi.org/10.47274/DERUM/47.5
Monografías de Estudiantes
Manuela Castellanos Leguisamo
Universidad de Montevideo, Uruguay
ORCID iD: https://orcid.org/0009-0002-2980-3408
Recibido: 03/05/2025 - Aceptado: 20/05/2025
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citar este artículo / To reference this article / Para citar este
artigo:
Castellanos Leguisamo, M. (2025). Municipios:
aproximación a los gobiernos locales y debate acerca de su naturaleza jurídica.
Revista de Derecho, 24(47), e475. https://doi.org/10.47274/DERUM/47.5
Municipios:
aproximación a los gobiernos locales y debate acerca de su naturaleza jurídica
Resumen: En la
actualidad, existen más de cien Municipios en Uruguay, pertenecientes al tercer
nivel de gobierno y administración, los cuales se constituyen como órganos de
gobernanza esenciales para que el Estado pueda lograr el bien común, -en una
escala más reducida- como lo son las comunidades vecinales. En este sentido, su
objeto es satisfacer las necesidades y el bienestar integral de los habitantes
de la comunidad, configurándose de esta forma, como “gobiernos de cercanía”.
Por lo expuesto, resulta
importante adentrarse en su estudio, destacando los puntos más relevantes de su
estructura. Así, se tomará como punto de partida a la descentralización,
entendida a tales efectos, como un tipo de modalidad de organización
administrativa, con un enfoque abocado en la descentralización territorial.
Ello, para posteriormente ingresar en la esfera del organigrama de los
gobiernos departamentales y dentro de éste, los gobiernos locales, esto es, los
Municipios.
Para finalizar, una vez que
sea plasmado el marco normativo de referencia, el estudio se centrará en uno de
los temás más discutidos por la doctrina nacional: la naturaleza jurídica de
los Municipios. Ya que, aún se discute si son considerados órganos
descentralizados del ejecutivo departamental, o en realidad, si se configuran
como órganos desconcentrados del Gobierno Departamental.
Palabras
clave: descentralización territorial; municipios; naturaleza
jurídica.
Municipalities: their closeness to local
governments and the debate about their legal nature
Abstract: Currently,
there are more than one hundred Municipalities in Uruguay. These belong to the
third level of government and administration, and are essential governance
bodies that enable the State to pursue the common good—on a smaller
scale—within local communities. In this sense, their purpose is to meet the
needs and ensure the comprehensive well-being of the community’s inhabitants,
thereby establishing themselves as “governments
of proximity.”
For these
reasons, it is important to delve into their study, highlighting the most
relevant aspects of their structure. As a starting point, decentralization will
be addressed, understood in this context as a form of administrative
organization focused on territorial decentralization. Subsequently, attention
will turn to the organizational structure of Departmental Governments and,
within them, local governing entities, namely the Municipalities.
Finally,
after outlining the relevant legal framework, the analysis will focus on one of
the most debated topics in the academic literature: the legal nature of
Municipalities. This remains a matter of discussion, as it is still unclear
whether they should be considered decentralized bodies (non-subordinate bodies
with transferred legal Powers) or, rather, deconcentrated bodies (subordinate
bodies within the hierarchical structure with delegated legal powers) of the
Departmental Government.
Keywords:
territorial decentralization; municipalities; legal
nature.
Municípios: considerações sobre os governos
locais e o debate em torno de sua natureza jurídica
Resumo: Atualmente,
existem mais de cem Municípios no Uruguai, pertencentes
ao terceiro nível de governo e administração, os quais se
constituem como órgãos de governança essenciais para que o Estado possa alcançar o bem
comum — em uma escala mais reduzida — como são as comunidades locais. Nesse
sentido, seu objetivo é satisfazer as necessidades e garantir o bem-estar
integral dos habitantes da comunidade, constituindo-se, assim,
como “governos de proximidade”.
Portanto, torna-se importante aprofundar o estudo sobre esses
órgãos, destacando os pontos mais relevantes de sua estrutura. Assim,
tomar-se-á como ponto de partida a descentralização,
entendida, para esses efeitos, como uma modalidade de organização administrativa com
foco na descentralização territorial. A partir
disso, será analisado a estrutura organizacional dos governos
departamentais e, dentro dela, os
governos locais, ou seja, os Municípios.
Por fim, uma vez plasmado o marco
normativo de referência, o estudo se concentrará em um dos temas mais
discutidos pela doutrina: a natureza jurídica dos Municípios. Isso porque ainda
se discute se são considerados órgãos descentralizados do executivo
departamental, ou na realidade, se configuram como órgãos
desconcentrados do governo departamental.
Palavras-chave:
descentralização territorial; municípios; natureza
jurídica.
Ensayaba el prestigioso autor Aparicio Méndez al analizar
la teoría del órgano, que un sistema orgánico está constituido por “la serie de
órganos enlazados en virtud de un orden que pone los componentes al servicio
del todo en consideración a tareas específicas” (Méndez, 1973).
Los elementos determinantes y que se encuentran presentes en todos los
sistemas orgánicos, son el centro y la relación, ya que permiten identificar a
cada sistema según la norma constitucional o legal que los regula. Así, cada
órgano tendrá una tarea específica y cada una de esas tareas las hará en
ordenación al todo, es decir, al sistema que pertenece.
Su estudio puede enfocarse desde dos perspectivas, por un lado, desde un
punto de vista meramente político enfocado en la estructura del Estado,
identificando de esta forma: Estados unitarios y federales[1].
Y, por otro lado, se sitúa el enfoque de mayor relevancia para nuestra materia,
asociado a las modalidades de
organización administrativa. Conviene destacar que, las modalidades de
organización pueden desenvolverse tanto en el plano de una organización de tipo
unitaria, como en un plano federal.
Es esta oportunidad, nos ocupa centrarnos en el segundo enfoque ya que el
punto de debate está, justamente, en determinar cómo esas unidades de gobierno
local se relacionan con las de gobierno departamental. En palabras del autor
precitado, dichas modalidades son las “formas
de organización para el logro del ejercicio de los poderes jurídicos, sin
destruir la unidad etática”. Así, se
distinguen tres modalidades o tipos de sistemas orgánicos: Centralización,
Acentralización y Descentralización.
La centralización, para el autor ya aludido, entrega la totalidad de las
funciones públicas a las entidades estatales, con dependencia de un poder
gubernativo único. Se caracteriza por la existencia de un centro único en el
que se concentran todas las competencias del sistema y dotado de con
jerárquica, permitiendo de esta forma, regular la actividad de las unidades
componentes (órganos).
El maestro Sayagués (1987), al referirse a la centralización
administrativa señalaba que es posible utilizar la expresión en un doble
sentido: (i) al analizar la
organización administrativa de un país, cuando el conjunto de órganos
administrativos está enlazado bajo la dirección de un órgano central único, jerarca
de la administración y (ii) para
referirse a la vinculación y coordinación entre sí de los diversos órganos que
dependen de un mismo jerarca.
La modalidad de acentralización, en palabras de Méndez, refiere a
una articulación compleja, la cual admite la posibilidad de comprender más de
dos sistemas. Agrega, que en vez de centros permanentes, dispone de centros
variables y transitorios que desenvuelven en base a relaciones de ordenamiento
externo para cada uno de ellos pero internas en cuanto traducen la acción del
sistema. En esas condiciones ninguno de los sistemas o de sus órganos
componentes puede presidir la actividad de modo permanente o ejercer potestades
que alteren la situación de igualdad o equivalencia institucional. Justamente,
dependiendo del momento del proceso o acción que están llamados a desarrollar,
será uno u otro el que adquiera “relevancia” o primacía institucional.
El tercer sistema orgánico es la descentralización y, a los efectos de
delimitar la órbita de estudio del presente, es menester enfocarnos de manera
profunda en esta modalidad.
Este modo de organización administrativa, admite para MENDÉZ el ejercicio
de ciertas funciones mediante personas o entidades con determinados poderes
propios de decisión, se trata de un sistema compuesto. En esencia, según el
autor, se manifiesta como una relación entre dos: el primario y el secundario,
integrando ambos el sistema. Agregando con respecto a la jerarquía que, este
supuesto “no se configura mediante tipos
rígidos sino gradualmente, partiendo de una articulación mínima o reducida para
llegar a la máxima, autonomía”.
Por su parte, Sayagués Laso sostiene
que al referirnos a la descentralización administrativa se abarcan todas las
etapas del proceso mediante el cual se retiran poderes de administración de la
autoridad central, para distribuirlos en múltiples órganos que adquieren así
capacidad de autodeterminación más o menos amplia. Para este autor, el sistema
descentralizado está conformado, únicamente por el que recibe esos poderes de autodeterminación
(que, en la posición de MÉNDEZ, vendría a ser el secundario).
En síntesis, en nuestro medio, cuando hablamos de descentralización nos
referimos a un sistema orgánico compuesto, integrado por un centro
administrativo primario y otro secundario, ambos permanentes y con un rol
determinado. En esta modalidad se sustituye el poder jerárquico por el control
y la coordinación. Caracterizado entonces por (Rotondo, 2021): (i) la transferencia de poderes de
administración del centro primario al secundario, (ii) ruptura del vínculo jerárquico, (iii) personificación del centro secundario y (iv) control ejercido por el centro primario sobre el secundario
por razones de juridicidad o de mérito -Mendéz- o únicamente de legitimidad
-Sayagués, según lo dispuesto en artículos 309 y 317 de la Constitución-.
La doctrina se encarga de distinguir “unánimamente”
según Sayagués Laso, la descentralización y la desconcentración. Debido a que, esta última
consiste en confiar poderes de decisión a agentes locales del poder central, es
decir que se trata de una modalidad de la centralización caracterizada por la
asignación de competencia a un órgano subordinado. En cambio, la
descentralización implica “una
transferencia de poderes más enérgica”, encontrándonos fuera de la
centralización y, por ende, fuera de la jerarquía.
Del mismo modo, los autores han distinguido la descentralización funcional
y la descentralización territorial. La primera, se desarrolla en relación a un
“giro” especialmente delimitado e incide solamente en la actividad
administrativa. La segunda, surge a partir del nacimiento de los departamentos
y las comunas locales; atiende a razones geográficas y de niveles de gobierno.
Aníbal Cagnoni expresaba
que “en la descentralización
territorial el elemento territorio es esencial a su existencia. En la
descentralización por servicios, el territorio es sólo una cuestión de
operatividad”. Asimismo, señalaba que “la descentralización territorial
califica la organización del Estado, mientras que la descentralización
funcional se relaciona con un sector o área de la organización y funciones del
Estado, es decir con la Administración” (Cagnoni, 1998, pp. 146-147).
En el apartado siguiente, intentaremos exponer los aspectos de la
descentralización territorial, resaltando aspectos vinculandos con el objeto
municipal.
2.1
Conceptualización
Explica el profesor emérito Carlos. E. Delpiazzo, que
los Gobiernos Departamentales son “personas jurídicas públicas (porque están
reguladas principalmente por normas de Derecho público), estatales (porque
pertenecen a la organización jurídica de la colectividad que llamamos Estado en
sentido amplio) y menores (por oposición al Estado en sentido estricto como
persona pública mayor, que se manifiesta básicamente a través de los tres
clásicos Poderes de gobierno” (Delpiazzo, 2006, p.139).
Más adelante, continúa expresando el autor que la división del territorio
nacional en Departamentos se remonta a
la época colonial. Identificando en este sentido, al artículo primero de la
Constitución de 1830 el cual se encarga de definir al Uruguay como “la asociación política de todos los
ciudadanos comprendidos en los nueve Departamentos actuales de su territorio”.
Ahora bien, es pertinente indicar que la propia Constitución de la
República se encarga de diferenciar de manera expresa la materia departamental
de lo municipal. Así, el artículo 262 señala que el Gobierno y la
Administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de
seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente,
pudiendo existir una autoridad local en toda población que reúna los
requerimientos que fije la ley. A su vez, ensaya que la ley establecerá la
materia departamental y la municipal, dejando claro de esta forma que la noción
de Gobierno Departamental y la de Municipios no se condicen entre sí.
No sólo la Constitución se encargó de delimitar la materia, sino que
también la Ley N° 18.567 de 2009 hizo alusión a la misma, determinado en los artículos
6 a 8, los asuntos que corresponderían a la materia departamental y a la
materia municipal. Asimismo, la vigente Ley N° 19.272 de 2014 precisó de mayor
forma la denominada materia municipal, llegando incluso a derogar disposiciones
contenidas en la Ley N° 9.515,
conocida por Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales de 1935.
Gross Espiell manifestaba
que “hablar de materia departamental y de materia municipal, supone
necesariamente una clara determinación de la diferencia conceptual en nuestro Derecho,
entre el departamento y el municipio”. Añadiendo en este sentido, que “El
departamento, sistema de división del territorio en el Estado unitario
uruguayo, es algo que aparece ya en el inicio de nuestra evolución
constitucional”. En cambio, “El Municipio, a diferencia del departamento, es un
fenómeno urbano. La idea de municipio en la historia y en la doctrina del
Derecho Público, está unida al concepto de población, de urbe, es antinómico
con la existencia del fenómeno rural. Es decir que municipio y ciudad, villa,
poblado, localidad urbanizada, son elementos que recíprocamente se explican y
que tienen una relación entrañable” (Gross Espiell, 2000, p. 255).
2.2
Organigrama del gobierno departamental
Para el estudio de la organización de las personas jurídicas Gobiernos
Departamentales, es posible tomar como punto de partida el art. 262 de la
Constitución, a cuyo tenor el gobierno y la administración de los
Departamentos: “serán ejercidos por una
Junta Departamental y un Intendente” (inc. 1º), sin perjuicio de que “podrá haber una autoridad local en toda
población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley” (inc. 2º) y
de que “habrá un Congreso de Intendentes”
(inc. final) (Delpiazzo,
2010, p. 21).
La autoridad local a la que hace referencia dicho artículo, es reconocida
posteriormente por el art. 1 de la Ley Nº 18.567 como “Municipio”, quienes
configurarán el tercer nivel de gobierno y administración.
Así, en la medida que la Constitución diferencia lo departamental de lo
local o municipal y manda a la ley a establecer “la materia departamental y la
municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos a las autoridades
locales” (art. 262 inc. 3º), la noción de Gobierno Departamental no puede
identificarse actualmente con la de Municipio (Delpiazzo, 2025, p. 285).
2.3
Evolución histórica de los gobiernos locales
En lo referente a su evolución histórica, relata Gutiérrez que
“hablar de la historia del Gobierno
Municipal en el Uruguay no es correcto, pues en verdad es la historia del Gobierno
Departamental. La historia de nuestros Municipios, como órgano de gobierno
local, casi no existe”.
De esta forma, en opinión de este último, el Municipio como órgano de
tercer nivel de gobierno en nuestro país, se creó recién con la Ley N° 18.567
del 13 de setiembre de 2009. Señalando, que en algunos países de Europa su
existencia tiene cientos de años; en América lo situamos recién a principios del siglo XX, salvo en
Uruguay, donde se institucionalizó este órgano en la primera década del siglo
XXI.
No obstante ello, entendemos que deben resaltarse diversas reformas constitucionales que se han
suscitado en la historia de nuestro país, y han sido claves en el proceso de
descentralización territorial-local.
En este sentido, la Constitución de
1830 por ejemplo, estableció las “Juntas Económicas Administrativas” en los
pueblos principales de los Departamentos, integrada por los vecinos que en
ocasión, hayan sido elegidos popularmente. Así, bajo este germen
descentralizador se dictaron diversas normas como el reglamento orgánico de la
“Junta Económico Administrativa de Montevideo” de 1891, la “Ley de Juntas” de
1908 y la Ley de Intendencias Nº 3.417 de 1908, las cuales propulsaron la lucha
por la autonomía local.
Del mismo modo, la Constitución de
1918 estableció los 19 departamentos que conocemos en la actualidad y
aludió por primera vez al “Gobierno y
Administración Local”, permitiendo de esta forma la existencia de uno o más
concejales de Administración autonómos con función administrativa y la Asamblea
Representativa con función legislativa, ambos electos por el cuerpo electoral.
De esta forma, se consagró una autonomía política, administrativa,
presupuestal, tributaria y financiera de los gobiernos locales. Así, bajo este
período se concretó el dictado de la Ley Órganica de los Gobiernos Locales Nº
7.072 de 1919. Sin embargo, no se establecieron “Municipios” sino
“Administraciones departamentales”.
Más adelante, la Constitución de
1934 también previó una detallada Sección sobre el “Gobierno y la Administración de los Departamentos” -ya no local-,
determinado un sistema de descentralización departamental regulado con mayor
detalle que en las Cartas anteriores. Bajo esta constitución se dictó la Ley
Orgánica de los Gobiernos Departamentales Nº 9135 de octubre de 1935.
Por su parte, la Constitución de
1942 no introdujo variantes de significación en materia de
descentralización territorial. Únicamente, aumentando el número de miembros de
las Juntas Departamentales.
Seguidamente, la Constitución de
1952 se destaca -entre tanto- por el establecimiento de órganos colegiados,
sustituyendo las Intendencias por Concejos Departamentales y las Juntas Locales
por Concejos Locales. A su vez, se vio incrementada la autonomía financiera de
los Gobiernos Departamentales sin llegar al extremo de la Constitución de 1918.
Finalmente, la Constitución de 1967
estableció el régimen vigente, sumado a las posteriores modificaciones
introducidas en la reforma
constitucional de año 1997; Se destaca de esta última reforma, la enfátización
en la distinción entre lo departamental y lo municipal, la creación del
Congreso de Intendentes, separación de elecciones departamentales y locales de
las nacionales, entre otros.
Esta última reforma, dispuso en palabras de Gutiérrez (2010):
a) Ampliar
desde el punto de vista orgánico, la estructura de las autoridades locales; y
con ese fin, prescribió la posibilidad de que tales autoridades locales fueran
unipersonales o pluripersonales, y que pudieran estar radicadas fuera de la
capital departamental o dentro de la capital departamental. (Art. 262 inc. 2º).
b) Cometer al
legislador la creación y delimitación de la materia departamental, que estaría
a cargo del Intendente y de la Junta Departamental; y la creación y
delimitación de la materia municipal, que estaría a cargo de las Autoridades
Locales. (Art. 262 inc. 3º).
c) Crear una
nueva forma de delegación de cometidos, facultando al Intendente, con acuerdo
de la Junta Departamental, la posibilidad de delegar en las autoridades
locales, “la ejecución de determinados cometidos, en sus respectivas
circunscripciones territoriales” (Art. 262 inc. 4º). [2]
A partir de los cambios sustanciales impulsados en esta última etapa de
transformación constitucional, es que en 2009 se promulgó la Ley de
Descentralización Política Nº 18.567. Observaremos al analizar la naturaleza
jurídica de los Municipios, diversas discusiones, en la medida que se considera
que no estamos ante un órgano verdaderamente descentralizado, sino
desconcentrado de la figura del Intendente.
Sin perjuicio de que en las siguientes secciones se profundizará en su
estudio, resulta importante destacar datos de la actualidad. Así, a la fecha,
existen en nuestro país una totalidad de 125 Municipios, según consta del sitio
web[3] de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto “OPP” de nuestro país. Éstos, se
encuentran divididos de la siguiente forma:
-
Departamento
de Artigas (3): Baltasar Brum, Bella Unión y Tomás Gomensoro.
-
Departamento
de Canelones (30): 18 de Mayo, Aguas Corrientes, Atlántida,
Barros Blancos, Canelones, Ciudad de la Costa, Empalme Olmos, La Floresta, La
Paz, Las Piedras, Los Cerrillos, Migues, Montes, Nicolich, Pando, Parque del
Plata, Paso Carrasco, Progreso, Salinas, San Antonio, San Bautista, San
Jacinto, San Ramón, Santa Lucía, Santa Rosa, Sauce, Soca, Suárez, Tala y
Toledo.
-
Departamento
de Cerro Largo (15): Aceguá, Arbolito, Arévalo, Bañado de
Medina, Cañas, Centurión, Cerro de las Cuentas, Fraile Muerto, Isidoro Noblía,
Plácido Rosas, Quebracho, Ramón Trigo, Río Branco, Tres Islas y Tupambaé.
-
Departamento
de Colonia (11): Carmelo, Colonia Valdense, Florencio Sánchez, Juan Lacaze, La Paz,
Miguelete, Nueva Helvecia, Nueva Palmira, Ombués de Lavalle, Rosario y
Tarariras.
-
Departamento
de Durazno (2): Sarandí
del Yí y Villa Durazno.
-
Departamento
de Flores (1): Ismael Cortinas.
-
Departamento
de Florida (3): Casupá, Fray Marcos y Sarandí Grande.
-
Departamento
de Lavalleja (4): José Batlle y Ordoñez, José Pedro Varela,
Mariscala y Solís.
-
Departamento
de Maldonado (8): Aiguá, Garzón, Maldonado, Pan de Azúcar,
Piriápolis, Punta del Este, San Carlos y Solís Grande.
-
Departamento
de Montevideo (8): Municipio A, Municipio B, Municipio C,
Municipio CH, Municipio D, Municipio E, Municipio E y Municipio G.
-
Departamento
de Paysandú (7): Chapicuy, Guichón, Lorenzo Geyres, Piedras
Coloradas, Porvenir, Quebracho y Tambores.
-
Departamento
de Río Negro (3): Nuevo Berlín, San Javier y Young.
-
Departamento
de Rivera (3): Minas de Corrales,
Tranqueras y Vichadero.
-
Departamento
de Rocha (4): Castillos, Chuy, La Paloma
y Lascano.
-
Departamento
de Salto (6): Belén, Colonia Lavalleja,
Mataojo, San Antonio, Valentín, Villa Constitución.
-
Departamento
de San José (4): Ciudad del Plata, Ecilda Paullier, Libertad
y Rodríguez.
-
Departamento
de Soriano (4): Cardona, Dolores, José
Enrique Rodó y Palmitas.
-
Departamento
de Tacuarembó (3): Ansina, Paso de los Toros y San Gregorio de
Polanco.
-
Departamento
de Treinta y Tres (6): Cerro Chato, Charqueada, Rincón, Santa Clara de Olimar, Vergara y
Villa Sara.
3.1 Concepto
Bajo un enfoque sociológico, el Municipio es el resultado de la
transfiguración del grupo local llamado vecindario (entendido como agregado de
familias y personas que viven habitualmente en un mismo lugar) en institución,
la cual ha sufrido los avatares del crecimiento de las concentraciones humanas,
de las diferencias entre el vecindario urbano y el rural, y de la puja entre
las corrientes centralizadoras y descentralizadoras (Delpiazzo, 2025, p. 286).
Apreciado bajo un enfoque jurídico, citando nuevamente
al Dr. Martins, lo
definiremos como la “institución política
administrativa territorial, basada en la vecindad, organizada jurídicamente
dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad
local, en coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales”. Así,
los rasgos fundamentales de los Municipios guardan relación con la población,
comunidad de vecinos que habitan un determinado territorio. A su vez, expresa
el Dr. Delpiazzo que “las necesidades de la
vecindad son las que hacen municipal toda actividad pública de predominante
interés vecinal, que tienda a satisfacer las necesidades de vida de la
comunidad local y el bienestar integral de sus habitantes” (Delpiazzo, 2025, p. 286).
Bajo esta perspectiva, Martins sostiene que para que exista
un Municipio deben darse los siguientes elementos (Martins, 2014, p. 44):
a) La
existencia de un grupo social humano: el vecindario o población afincada en un
lugar.
b) Un
territorio, es decir, una circunscripción territorial delimitada (llámese pago,
parroquia, distrito, partido, departamento, pueblo o ciudad).
c) Una
organización político-administrativa, con personalidad dentro del Estado.
d) Un cúmulo de
atribuciones sobre determinadas materias (competencia).
e) Un
ordenamiento jurídico (conjunto de principios y reglas de derecho, creadas por
el Estado o por el mismo Municipio) que regulan su estructura, su
funcionamiento, su actividad y las relaciones jurídicas con sus habitantes, con
el Estado o con tras personas jurídicas públicas o privadas.
f) Un
patrimonio propio (conjunto de bienes pertenecientes a la comunidad local).
Otros autores, exigen la
configuración de elementos diferentes que suelen asociarse con regímenes
municipales más desarrollados, por ejemplo capacidad económica-fianciera, autonomía
política, entre otros.
En definitiva, a diferencia
del Estado (el cual procura por el bien común, esto es, que persigue un interés
general), los Municipios persiguen un fin local, vinculado a la vecindad, cuya
convivencia supone que nadie va a administrar mejor que los propios vecinos (Delpiazzo, 2025, p. 286).
La consagración de las
autoridades locales, se conformó por primera vez en nuestro país, a partir de
la Ley Nº 18.567 de 13 de setiembre de 2009. Conforme expresaban los legisladores,
en la exposición de motivos de la misma: “Es una realidad innegable que el
Uruguay no tiene un sistema de instituciones locales igual para todos sus
habitantes y que sus ciudadanos se ven privados de la forma primaria de
organización de la polis: la comuna. Estrictamente hablando en Uruguay no
existen comunas, no existe la institución municipal electa por sufragio
universal, salvo en forma excepcional. Esta ausencia es compensada por la
sociedad civil como protagonista principal de las acciones llevadas adelante a
nivel local. Cuando es necesario apelar al Estado, por lo general se busca
directamente la relación con el Intendente departamental, ignorando la
existencia de las juntas locales”[4].
En este sentido, el art. 1
otorgó el nombre de Municipio a la autoridad local. A su vez, precisó, con
respecto a la circunscripción territorial, la cantidad de habitantes requerida,
a los efectos de que quede constituída una unidad, con personalidad social y
cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras
políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana. [5]
3.2 Marco normativo
La consagración de los
Municipios, constituyó un extenso proceso legislativo que comenzó con la Ley N° 18.567 del 13 de setiembre de
2009. Posteriormente, se consagraron diversas modificaciones, dispuestas en las
Leyes N° 18.644 del 12 de febrero de 2010, N° 18.653 del 15 de marzo de 2010,
N° 18.665 del 7 de julio de 2010.
Gutiérrez expresa que,
también resultó fundamental la reglamentación que redactó la Corte Electoral a
través de la Circular N° 8544 del 12 de marzo de 2010. A través de ésta, se
precisaron conceptos y se ensayó una interpretación a ciertas normas legales,
permitiendo de esta forma la consagración de la primera elección municipal que
se dió en nuestro país (Gutiérrez,
2021, p. 87).
Más adelante, siguiendo con el
“engorroso” proceso, se consagró en setiembre de 2014 la segunda Ley de
Municipios N° 19.272, llamada“Ley de
Descentralización y Participación ciudadana”, derogando a las Leyes N° 18.567,
18.644, 18.659 y 18.665.
Finalmente, la Ley de
Presupuesto Nacional Nº 19.355 de 19 de
diciembre de 2015, introdujo importantes modificaciones a la Ley N° 19.272.
Entre ellos, se destacan los arts. 682 que modifican el régimen de recursos
administrativos que había fijado la Ley N° 18.567.
3.2.1 Ley N°
18.567 de setiembre de 2009
El legislador de la ley Nº
18.567 de 13 de setiembre de 2009 creó como nueva autoridad local a los
Municipios; De esta forma, puede observarse en su exposición de motivos que,
basó su nueva creación en el mismo espíritu de descentralización, no ya sólo
desde el gobierno central hacia los Gobiernos Departamentales, sino y
fundamentalmente de los gobiernos Departamentales hacia los Gobiernos Locales (Gutiérrez, 2013,
p. 70).
Así, estableció en su art. 3
los principios cardinales del sistema de descentralización local:
Más adelante, su art. 9
dispone que los Municipios serán órganos integrados por cinco miembros y sus
cargos serán de carácter electivo, denominándose “Alcalde” al primer titular de
la lista más votada del lema más votado dentro de la respectiva circunscripción
territorial, quien presidirá el Municipio. Los restantes miembros se denominan
“Concejales” y tienen carácter honorario (art. 11).
Para la configuración de los
mismos, se debe recurrir a los arts. 1 y 16 de la Ley Nº 18.567. El primero,
señala que cada Municipio deberá tener una población de al menos 2000
habitantes. Sin embargo, se admite que exista en aquellas poblaciones que no
alcancen el mínimo de habitantes requeridos, si así lo dispone la Junta
Departamental a iniciativa del Intendente.
No obstante ello, la
Constitución en el inc. 2° del art. 262, sostiene que también podrá haber
Municipios en las capitales departamentales siempre que se cuente igualmente
con la iniciativa del Intendente y aprobación de la Junta Departamental.
Por su parte, el art. 16
consagra la posibilidad de que el 15% de los ciudadanos inscriptos en una
localidad o circunscripción tenga el derecho de iniciativa ante el Gobierno
Departamental en los asuntos de su competencia, incluida la iniciativa para
constituirse en Municipio. En este caso la Junta Departamental, a iniciativa
del Intendente, podrá disponer la creación del Municipio respectivo, aunque se
trate de una población de menos de 2.000 habitantes.
La Ley en cuestión fue objeto
de variadas críticas, ello produjo consecuentemente la aprobación de leyes
modificativas. Se detallan a continuación, las principales modificaciones (Delpiazzo, 2025, p. 293):
En efecto, por una parte, es claro que, conforme a los arts. 262 y 273 num.
9) de la Carta, la creación de autoridades locales no es de competencia del
legislador nacional, sino de las respectivas Juntas Departamentales a propuesta
del Intendente. Por otra parte, se desconocieron los decretos de las Juntas
Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción que venían disponiendo la
creación de Municipios y delimitando sus áreas de competencia con independencia
de los distritos electorales.
3.2.1 Ley N°
19.272 de setiembre de 2014 y posterior modificación en Ley N° 19.355 de
diciembre de 2015.
Ante una encuesta realizada a
los miembros de los Municipios electos, para analizar la experiencia del
funcionamiento de aquellos, entre los años 2010 y 2014, manifestaron su
desilusión por los pocos cometidos que se les atribuyeron, por la carencia del
poder de decisión en los asuntos que más le interesaban y de medios humanos,
materiales y financieros suficientes para cumplir cabalmente sus cometidos.
Señalaron que el éxito de su gestión dependía de la buena voluntad del
Intendente y de los Directores Generales (Martins, 2014, p. 12).
A raíz de ello, la Comisión de
Asuntos Municipales de la Cámara de Representantes se abocó al estudio de su reforma,
aprobándose posteriormente, la Ley Nº 19.272 de 18 de setiembre de 2014
derogando así, a la Ley Nº 18.567 y sus modificativas Nº 18.644, 18.649 y
18.665.
Al decir de Daniel Hugo Martins (Martins, 2014, pp.
12-14), las modificaciones más importantes son las siguientes:
a) En el art.
1º se consagra la constitución de nuevos Municipios. Disponiendo que, “Toda población de más de dos mil habitantes
constituirá un Municipio” y que, en aquellas poblaciones que no alcancen el
número de habitantes requerido, el 15% de los inscritos residentes en la
localidad o circunscripción podrá solicitarla creación del mismo, siguiendo el
mecanismo previsto por el art. 16.
b) Se amplían
las materias departamental y municipal. En el art. 6º, al determinar la materia
departamental, se agregan 4 numerales. Y, en el art. 7º, al determinar la
materia municipal se agregan nuevas materias en los numerales 2 al 8 y 14.
c) En el art.
10, extiende el régimen de reelección, incompatibilidades y prohibiciones de
los Intendentes a los Alcaldes, excepto lo establecido por el art. 92 de la
Constitución, -excepción que es de aplicación inmediata- y extiende el régimen
de incompatibilidad e inhibiciones de los integrantes de la Junta Departamental
y Juntas Locales a los Concejales.
d) En el art. 11,
establece la sustitución del Alcalde en caso de ausencia temporal y definitiva.
e) En el art.
13, al determinar los cometidos de los Municipios, modifica algunos numerales y
agrega otros.
f) En el art.
14, al determinar las atribuciones de los Alcaldes, amplía dos numerales.
g) En el art.
16, relativo a la iniciativa de los ciudadanos, establece nuevas precisiones.
h) En el art.
17, modifica el régimen de los recursos administrativos respecto de las
resoluciones de los Municipios, estableciendo el de reposición y el de
anulación ante el Intendente, si se funda en las causales previstas en el art.
309 de la Constitución. Las resoluciones del Alcalde también podrán ser
impugnadas por el recurso de reposición y apelación ante el Municipio, conjunta
y subsidiariamente con el recurso de anulación para ante el Intendente si se
funda en las causales del art. 309 de la Constitución.
i) En el art.
19, agrega a los recursos financieros previstos por Ley Nº 18.567, las
asignaciones presupuestales incluidas en los presupuestos del respectivo
Gobierno Departamental y los recursos que establezca Presupuesto Nacional en el
Fondo de Incentivo para la gestión de los Municipios, determinando el
procedimiento de distribución del mismo. También serán recursos financieros,
las donaciones y legados que reciban los Municipios.
j) En el art.
20, dispone que el Presupuesto Departamental deberá contener un programa
presupuestal para cada uno de los Municipios existentes.
k) En el art.
22, sobre políticas públicas a desarrollar en el territorio de los Municipios,
autoriza a acordar con los Gobiernos Departamentales, Poder Ejecutivo, Entes
Autonómos, Servicios Descentralizados y Personas Públicas No Estatales.
l) En el art.
24, establece que las Juntas Departamentales definirán la nómina de los
Municipios, su denominación y límites territoriales, antes de los 18 meses
previos a la siguiente elección departamental.
m) En el art.
30, relativo al reglamento de funcionamiento de los Concejos Municipales,
establece el procedimiento para su aprobación.
Asimismo, esta segunda Ley de
Municipios Nº 19.272 fue objeto de modificaciones y complementos (Delpiazzo, 2025, p. 294).
En primer lugar, la Ley Nº
19.319 de 27 de marzo de 2015 determinó la nómina de Municipios con sus
respectivos distritos electorales. Señala Delpiazzo que
a partir de esta norma, es posible constatar que en muchos Departamentos de la
República, los Municipios no abarcan la totalidad de su territorio y que sólo
en algunos se han creado Municipios en la capital departamental.
En segundo lugar, en virtud
del art. 682 de la Ley Nº 19.355 de 19 de diciembre de 2015 se sustituyó el
art. 17 de la Ley Nº 19.272 a fin de establecer que: los actos administrativos
generales y los particulares de los Municipios admitirán los recursos de
reposición y conjunta y subsidiariamente el de apelación para ante el
Intendente, de conformidad con el art. 317 de la Constitución.
Sobre esta última, Delpiazzo indica
que resulta clara la voluntad del legislador (en esta tercera etapa) de
retornar a la situación anterior a la aprobación del texto primitivo del art.
17 de la Ley Nº 19.272 con todas sus consecuencias, en orden a la calificación
de la situación institucional de los Municipios dentro de las personas
jurídicas Gobiernos Departamentales y a la identificación de los recursos de
reposición y apelación en el ámbito departamental con los recursos de
revocación y jerárquico en el orden nacional (primera etapa), superando las
dificultades derivadas de la pretendida descentralización, en función del
paradigma que sugería la reforma de 2015 (segunda etapa).
En el apartado siguiente, se
profundizará en la naturaleza jurídica y la cuestión recursiva.
3.4
Naturaleza jurídica
En este punto, es conveniente
preguntarnos: ¿Són organos
desconcentrados por razón territorial o descentralizados de la figura del
Intendente? Para intentar evacuar la interrogante planteada, es necesario
analizar el proceso legislativo que consagra el régimen de Municipios, para
poder atender a las características que suscitan de cada etapa.
En esta línea y siguiendo el
organigrama del presente trabajo, se analizará la naturaleza jurídica en cada
etapa legislativa de la historia de los Municipios, comenzando con la primera
Ley de Municipios.
3.4.1 En un
primer momento, a la hora de analizar la Ley
N° 18.567 se suscitó el primer postulado por parte de varios autores, que
entendían que con la aprobación de la misma no se estaba estableciendo un
sistema de descentralización propiamente dicho, sino más bien, una modalidad de centralización de tipo desconcentrado.
En referencia a ello, Delpiazzo (Delpiazzo,
2025, p. 292) sostenía que: “los Municipios carecen de personería jurídica,
siendo simplementes órganos (de la misma persona jurídica Gobierno
Departamental) dotados de una desconcentración más o menos amplia, que les
permite desarrollar una competencia propia pero sin que ello implique una
ruptura del vínculo jerárquico en el orden administrativo”; tal como debería
suponer si se está ante una modalidad de descentralización, que se caracteriza
por la existencia de dos sistemas simples vinculados entre sí por relaciones de
control y no de jerarquía.
Así, se hacía alusión al art.
17 de la Ley, el cual disponía que: “Los actos administrativos generales y los
particulares de los Municipios admitirán los recursos de reposición y, conjunta
y subsidiariamente el de apelación, ante el Intendente”.
Asimismo, el art. 12 num. 9)
señala que es cometido de los Municipios “Colaborar con las autoridades
departamentales dentro de las directrices que éstas establezcan en materia de
ferias y mercados, proponiendo su mejor ubicación de acuerdo con las
necesidades y características de sus zonas, cooperando asimismo en su
vigilancia y fiscalización”.
Por su parte, en ocasión de
analizar la naturaleza jurídica de los Municipios conforme a las disposiciones
previstas en la Ley Nº 18.567 sus modificativas, el autor F. Gutiérrez (Gutiérrez,
2013, pp. 69-73) concluye que “dichas Autoridades Locales, son
en verdad órganos desconcentrados del
Intendente y no órganos descentralizados como habría sido pretendido por
quienes propugnaron la reforma de nuestra Constitución que entró en vigencia el
14 de enero de 1967”.
Así, el autor considera que a
la luz de la primera Ley de Municipios, en realidad, serían órganos
desconcentrados del Intendente y no descentralizados con respecto a dicho
órgano, en virtud de los siguientes argumentos:
a) Los acuerdos
entre los municipios, deben contar con la autorización del Intendente. (art. 7,
num. 4).
b) Deben rendir
cuenta al Gobierno Departamental, y si bien no se especifica ante qué órganos,
de acuerdo a una interpretación lógica de la normativa en estudio, no es
erróneo afirmar que esa rendición de cuentas es ante el Intendente, porque en
definitiva, es quien cubre su presupuesto. (art. 13, num. 18), y deberá ser
remitida a la Junta Departamental dentro de la rendición de cuentas anual. Esta
rendición de cuentas debe incluir –si correspondiere– los detalles de la
ejecución de fondos de origen nacional, si los hubiere.
c) Los actos
administrativos generales y particulares de los Municipios, pueden ser
impugnados con los recursos de reposición, y conjuntamente y subsidiariamente
el de apelación, ante el Intendente (art. 17), lo que reafirma su dependencia
administrativa de éste.
d) La facultad
de iniciativa prevista en el art. 13º num. 2) en verdad no es tal. No elaboran
proyectos, sino anteproyectos de decretos y resoluciones, los cuales deben ser
propuestos al Intendente, quien considerará o no si en uso de su facultad de
iniciativa, los presenta en la Junta Departamental.
e) Si
entendemos que el sueldo del Alcalde debe ser incluido en el Presupuesto del
Gobierno Departamental, la iniciativa obviamente va a ser del Intendente; y por
lo tanto será éste quien determinará si el Alcalde será un cargo remunerado o
no, y si lo fuere, fijará cuál será el monto de su retribución.
f) No se prevé
que tengan legitimación propia (“ad procesum”) para actuar en juicio; por lo
cual no lo pueden hacer, salvo delegación expresa del Intendente.
g) No pueden
designar funcionarios, pues esa es una facultad constitucional del Intendente
(art. 275, num. 5).
h) No hay
previsión alguna en cuanto a la eventual facultad de elaborar, o por lo menos
proponer o sugerir alguna normativa en materia presupuestal, por lo cual, desde
este punto de vista, dependerán de las previsiones que el Intendente disponga
en el presupuesto Departamental; sin perjuicio de lo que prevé el art. 19 de la
Ley Nº 18.567.
i) No tienen
personería jurídica.
En conclusión y tal como
detalla el Dr. Delpiazzo, “con la
sanción de la Ley N° 18.567, pareció confirmarse el criterio de que todos los
Municipios, sean simples o de competencia ampliada, se encuentran sometidos a
la jerarquía del Intendente ya que sus decisiones quedan sometidos al recurso
de apelación (art. 11) y las Juntas Locales Autónomas y Electivas preexistentes
a su dictado “se convertirán en Municipios de acuerdo con las disposiciones de
la presente ley, manteniendo además de las facultades de gestión en éstas
previstas, las estbalecidas en las leyes respectivas” (art. 22)” (Delpiazzo, 2025, p. 300). Citando como referencia jurisprudencial, la Sentencia N° 319 del 24 de
mayo de 2016 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
3.4.2 Con la
reforma introducida por Ley Nº 19.272
a partir del 9 de julio de 2015, al decir de Martins (Martins, 2014, p. 15): los
Municipios serán autoridades
descentralizadas, por cuanto regirá un nuevo régimen de recursos
administrativos, que actualmente consiste en interponer contra los actos
administrativos generales y particulares de los Municipios el recurso de
reposición, conjunta y subsidiariamente con el recurso de apelación ante el
Intendente.
Al conocer el recurso de
apelación, actualmente el Intendente puede sustituir la voluntad expresada por
los Municipios, tanto por razones de legalidad, como por razones de
conveniencia u oportunidad, aplicándoseles el mismo régimen previsto para las
autoridades sometidas a jerarquía en el artículo 317 de la Constitución.
En el momento que se modifica
el art. 17, estableciendo que los actos administrativos de los Municipios sólo
admitirían el recurso de reposición, salvo que la impugnación se funde en las
mismas causales que el art. 309 de la Constitución (violación de la regla de
derecho o desviación de poder) en cuyo caso se interpondría conjunta y
subsidiariamente el recurso de anulación para ante el Intendente, se está
equiparando a los Municipios con aquellas autoridades que, al decir del art.
317 de la Constitución, “según su
estatuto jurídico estén sometidas a tutela administrativa”, que según
predica Martins (Martins, 2014, p. 15), la
doctrina interpreta como una autoridad descentralizada.
A su vez, el autor agrega que
esta cualidad de órgano descentralizado se confirma al comprobar que no existe
ningún medio de contralor de los Intendentes respecto de los Municipios y que
entre los “principos cardinales del
sistema de descentralización local” se encuentra “la gradualidad de las transferencias de atribuciones, poderes
jurídicos y recursos hacia los Municipios en el marco del proceso de descentralización”.
Según lo dispuesto por el art. 18 de la Ley Nº 19.272, el contralor sobre
los Municipios se le atribuye a la Junta Departamental, que tendrá los mismos
controles respecto del Intendente.
Asimismo, explica que al
establecer la Ley Nº 19.272 en los arts. 7 y 13 como materia municipal, los
asuntos que le son propios dentro de su circunscripción territorial, creando
programas específicos para los Municipios en el Presupuesto Departamental,
asignándole de esta forma recursos en el Presupuesto Nacional (art. 19), están
creadas las condiciones para desempeñarse como entidades descentralizadas.
Sin embargo, debe señalarse
que los Municipios carecen de potestad reglamentaria, ello por cuanto los
poderes jurídicos que se le atribuyen son sin perjuicio de lo dispuesto en los
arts. 273 y 275 de la Constitución. En el último, entre las atribuciones del
Intendente se señala en el num. 2) “promulgar
y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental, dictando los
reglamentos o resoluciones que estime oportuno para su cumplimiento”.
En definitiva, parecería
indicar que el legislador de turno optó por entender que todos los Municipios, cualquiera sea su tipo, son figuras
descentralizadas, configurándose un caso de descentralización derivada (descentralización
dentro de la descentralización), sin atribución de personería jurídica (Delpiazzo, 2025, p. 300).
Esto, sin perjuicio de que
podría objetarse la inconstitucionalidad a partir de lo dispuesto por el art.
317 en su párrafo final: “Cuando el acto
emane de un órgano de los Gobiernos Departamentales, se podrá impugnar con los
recursos de reposición y apelación en la forma que determine la ley”, en el
sentido de que no se encuentra previsto el recurso de anulación en dicho
párrafo y si se encuentra en el artículo 17 de la Ley en cuestión.
3.4.3
Modificación Ley Nº 19.355
Con la aprobación del artículo
art. 682 de la Ley N° 19.355, se retoma la solución tradicional de la primera
etapa, en la cual se entendía que los Municipios eran órganos desconcentrados del sistema orgánico centralizado Intendencia.
Véase lo allí dispuesto: “Los actos administrativos generales y los
particulares de los Municipios admitirán los recursos de reposición y conjunta
y subsidiariamente el de apelación para ante el Intendente de conformidad con
el artículo 317 de la Constitución de la República”.
En palabras
de Delpiazzo (Delpiazzo, 2025, p. 301), el
legislador clarificó la naturaleza jurídica y posición institucional de todos
los Municipios con dependencias jerarquizadas a la Intendencia.
Así, con la modificación
introducida por el artículo precitado, el régimen recurso vuelve a ser el de un
órgano sometido a jerarquía. Órgano desconcentrado con competencias propias,
cuyas decisiones sólo serán revisadas por el jerarca en caso de interposición
de recursos. Los cuales serán, reposición ante el Municipio y en forma conjunta
y subsidiria apelación ante el Intendente. Pudiendo este último, revocar los
actos del Municipio por razónes de mérito y legitimidad, sólo si recurre el
acto[6].
No obstante ello, existen
autores que consideran que el cambio dispuesto por la Ley constituye “un claro retroceso en materia de
descentralización, constituyendo nuevamente un sistema desconcentrado, donde
los Consejos Municipales son ubicados respecto del Intendente como un órgano
sometido a jerarquía. El Artículo 682 de la Ley 19.355 se encuentra vigente
desde el 01 de enero de 2016 y cambia el régimen que regía desde el mes de
julio de 2015, por lo que 6 meses después, se retorna al sistema que la Ley
Nro. 18.567” (Farinha & Oviedo, 2017, p. 193).
Afirmando más adelante, que la
postura que adopta el legislador consagra la misma solución que se preveía en
los proyectos de ley originales, respecto de los cuales el propio Prof. Dr.
José Aníbal Cagnoni marcaba –entre otras consideraciones– la contradicción
entre el nombre de la ley y el sistema que establecía, al cual no dudaba en
calificar como un sistema de administración desconcentrada. Agregando que,
volver a ubicar a las autoridades locales electas en una posición de
subordinación respecto del Intendente (aún cuando esto opere directamente sólo
ante la interposición de los recursos administrativos) trae consecuencias
directas a la forma de relacionamiento y vinculación entre el órgano Intendencia
y el Consejo Municipal, permitiendo afianzar posturas centralistas que atentan
contra el propio espíritu de la ley.
Del mismo modo, surge una
referencia al tema en el informe elaborado por la Dirección de
Descentralización e Inversión Pública de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) en ocasión de realizar un “análisis legislativo sobre la
descentralización en materia departamental y municipal” [7]. Sosteniendo los autores -al igual que
el resto de la doctrina- que los Consejos Municipales constituyen un sistema
desconcentrado sometido a jerarquía del intendente departamental. Instaurándose
de esta forma, el régimen recursivo original previsto por la Ley N° 18.567.
En opinión de los artífices
del informe, desde el punto de vista de la organización administrativa: “dicha
modificación legislativa es considerada un retroceso en materia de
descentralización y que se contrapone claramente con el nomen juris del propio
cuerpo normativo. En definitiva, regresar al régimen anterior ha significado
perder de vista los propios argumentos centrales que dieron paso a la
modificación de la ley luego de sus primeros cinco años de vigencia”.
La descentralización es un
tema de gran relevancia en la actualidad. Particularmente, en la descentralización
territorial, la asignación de las competencias se efectúa en consideración a
una referencia geográfica, el territorio, procurando de esta forma, satisfacer
los vínculos de vecindad o cercanía.
En lo que respecta a la
regulación del tercer órgano de gobierno -”Municipios”- se ha observado un
extenso proceso legislativo, en el que se han ido introduciendo cambios
sustanciales de manera gradual. Pese a que recién en el año 2009 se creó como
nueva autoridad local a los Municipios, no debemos olvidarnos de las
disposiciones constitucionales, las cuales han sido claves en el proceso de
descentralización territorial-local. Destacando entre ellas, la reforma
constitucional de año 1997, la cual enfatiza en la distinción entre lo
departamental y lo municipal, la creación del Congreso de Intendentes,
separación de elecciones departamentales y locales de las nacionales, entre
otros.
En la actualidad, la
regulación vigente se encuentra consagrada en la Ley N° 19.272 de setiembre de
2014 “Ley de Descentralización y
Participación ciudadana” con sus modificaciones posteriores realizadas por
Ley de Presupuesto Nº 19.355 de diciembre de 2015.
En lo que concierne al eje
central, es decir la naturaleza jurídica de los Municipios, hemos observado que
ni la Constitución ni las leyes sancionadas han establecido con claridad la
posición orgánico-institucional. Por ello, hemos recurrido a los efectos de
evacuar la interrogante planteada al análisis de la configuración del régimen
de impugnación de sus actos mediante los recursos administrativos.
En este estadío, podemos
afirmar que los Municipios se configuran como órganos desconcentrados del
sistema orgánico centralizado Intendencia. Ahora bien, al contrastar los
postulados jurídicos de descentralización y el cuerpo normativo, observamos que
no se condicen entre sí. Siendo para los términos de la Ley, la
“descentralización”, una referencia de tipo geopolítico y de gestión, y no, una
modalidad de organización propiamente dicha.
Referencias
bibliográficas
Cagnoni, J. (1998). El régimen autonómico departamental en la
Constitución reformada. Revista de Derecho Público, (14).
Delpiazzo, C. (2006). Derecho administrativo especial (Vol.
1). Editorial Amalio M. Fernández.
Delpiazzo, C. (2025). Curso de derecho administrativo (Tomo I).
Fundación de Cultura Universitaria.
Farinha, F., & Oviedo, M. (2017). Algunas modificaciones
introducidas por el Presupuesto nacional a través de la Ley N° 19.355 al
régimen de municipios (Ley N° 19.272). Revista de Derecho Público, (51).
Farinha, F., Marinoni, M., Oviedo, M.,
& Saravia, M. (2018). Análisis legislativo sobre la descentralización en
materia departamental y municipal. Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Gross Espiell, H. (2000). Materia
departamental y materia municipal. En Estudios en memoria de Héctor Frugone Schiavone. Editorial Amalio M. Fernández.
Gutiérrez, F. (2013). Naturaleza jurídica de los
municipios. Revista de Derecho Público, (45).
Gutiérrez, F. (2021). La descentralización departamental
y local en el Uruguay. Fundación de Cultura Universitaria.
Guierréz, F. (2010). Los municipios: Análisis de la Ley Nº 18.567
de 13/09/2009; Ley Nº 18.744 de 12/02/2010; Ley Nº 18.653 de 15/03/2010 y Ley
Nº 18.659 de 26 de abril de 2010. Circular Nº 8544 de la Corte Electoral de
12/03/2010.
Martins, D. H. (2014). Las autoridades locales electivas en el
Uruguay: análisis de la ley Nº 19.272 de 18 de setiembre de 2014, sobre
municipios. Editorial Amalio M. Fernández.
Méndez, A. (1973). Sistemas Orgánicos. Ediciones
jurídicas Amalio M. Fernández.
Rotondo, F. (2021). Manual de derecho administrativo
(11.ª ed.). Fundación de Cultura Universitaria.
Sayagués Laso, E. (1987). Tratado de derecho
administrativo I (5.ª ed.). Fundación de Cultura Universitaria.
[1] Aparicio Mendéz explicaba que un “Estado
Unitario es caracterizado por disponer de poderes únicos, competentes en todo
el territorio. Mientras que, el Estado federal, en sus múltiples formas con
órganos generales o comunes que actúan paralelamente a los de cada Estado
miembro” (vr. 1).
[2] Este punto, en opinión
de autor “contiene una redacción de la
norma no es técnicamente precisa, y agrava la falta de coherencia técnica de
nuestra Constitución, lo cual ya habíamos señalado oportunamente, pues en el
art. 168 Nral. 24 y 181 Nral.
9º se dice delegar “atribuciones”; en la disposición transitoria letra “E” se
autoriza la delegación de “competencias”; en el art. 278 se refiere a la
delegación de “facultades”, en el art. 262 inc 4º y
280 se refiere a la delegación de cometidos, y ahora, se refiere a la delegación
en la “ejecución de determinados cometidos”.
En ese sentido,
afirmamos que compartíamos la opinión del Prof. Correa Freitas, entendiendo que
“la terminología correcta es “delegación de atribuciones”, la que debe ser
realizada mediante un acto administrativo del Intendente con acuerdo de la
Junta Departamental, que crea un precepto jurídico de alcance particular, y que
va dirigido al órgano que tiene expresa autorización para ser delegatario”.
[3] Fuente consultada: https://municipios.gub.uy/municipios
[4] Fuente consultada: https://parlamento.gub.uy/camarasycomisiones/representantes/comisiones/925/asuntos-informados?Lgl_Nro=46
[5] Pese a que no
configura objeto del presente, es menester argüir que el artículo primero ha
sido objeto de crítica en la doctrina, por considerar que se trata de una
disposición contraria a la Carta Magna. Entre ellos, el Dr. CAGNONI (“El proyecto de ley sobre
municipio” Revista de Derecho Público. F.C.U., Montevideo 2008, Nº 33)
expresaba con respecto a la constitución de los Municipios que: “(...) de acuerdo al artículo 262 de la
Carta: ‘Podrá haber una autoridad local...’ pero su creación es competencia
del Gobierno Departamental
respectivo: iniciativa del intendente y
voluntad de la
Junta Departamental, artículo 273, 9º”.
[6] Resulta interesante a
tales efectos, la resolución emitida por parte del Tribunal de Cuentas que
refiere a una consulta por parte de la Mesa Ejecutiva del Plenario Nacional de
Municipios con fecha 10 de noviembre de 2016, identificada con el número de
expediente 2016-17-1-0006863. La misma se basa en un serie de interrogantes que
giran en torno a la ordenación de gastos por parte del Municipio.
Entre tanto, puede destacarse la postura asumida por el Tribunal, en los
siguientes términos: “(...) el Municipio
es un ordenador de gastos especial,
cuyo límite está dado por la asignación presupuestal (no puede ser ordenador
primario si está sujeto a jerarquía, y no puede ser secundario si el límite
para gastar es la asignación presupuestal)”.
Fuente
consultada: https://www.tcr.gub.uy/archivos/resoluciones_21756_r2016-17-1-0006863.doc
[7] Farinha,
F. Marinoni, M. Oviedo, M. Saravia, M. (2018)
Análisis legislativo sobre la descentralización en materia departamental y
municipal. Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Disponible en: https://otu.opp.gub.uy/gestor/imagesbiblioteca/05_Legislativo.pdf