REVISTA DE DERECHO – ISSN: 1510-5172 (en
papel) ISSN: 2301-1610 (en línea) - NÚMERO 38 – AÑO 2020 - https://doi.org/10.47274/DERUM/38.10
Los casinos en el Uruguay[1]
Casinos in Uruguay
Casinos no Uruguai
ISMAEL PIGNATTA SÁNCHEZ[2]
RESUMEN: En
Uruguay existe un monopolio del Estado para la explotación de casinos, los
cuales pueden ser desarrollados directamente por el Estado o a través de concesiones
hacia los privados. Sin perjuicio de lo anterior también se desarrollan los
operadores de máquinas tragamonedas clandestinas, los cuales lo realizan al
margen del sistema legal, careciendo de todo tipo de autorización, control y
auditorias, así como tampoco ofrecen ningún tipo de garantías a los
consumidores.
Además, el desarrollo de los juegos
de azar ha ido evolucionando de la forma tradicional desarrollada en casinos, a
nuevas modalidades de juego como el juego on-line. Esto ha tomado muchísima
fuerza en aquellos países que lo han regulado de forma acorde, abriendo un
nuevo abanico de opciones para el desarrollo de este tipo de juegos de azar,
siendo no solo una nueva realidad para los juegos de azar, sino el futuro de la
industria.
Se ha planteado la discusión de si
esta práctica monopólica del Estado es la apropiada, o si por el contrario se debe
optar por una apertura de la misma, que sea manejada libremente por los
privados y públicos, adecuando y aplicando los correspondientes mecanismos de
control.
PALABRAS CLAVE: apuestas, juegos de azar, máquinas tragamonedas ilegales, juego online,
casinos
ABSTRACT: In
Uruguay, the casino industry is an activity that can only be developed directly
by the State or through special authorizations (concessions) to private
companies. Nevertheless, illegal slot machine operators are also found in the
Uruguayan Gaming market: they move outside the legal system (monopoly of the
activity by the State), lack all kinds of authorization, control and audits, and
offer no type of guarantees to consumers.
The gaming industry has evolved from
the traditional way developed in based casinos, to new gaming alternatives such
as online gambling. This became very strong in those countries that have
regulated online gaming accordingly, opening a new range of options for the
development of this type of gaming, being not only a new reality for gambling,
but the future of the industry.
Therefore, a discussion has been
raised whether the way in which the Uruguayan gaming industry is developed
(monopolistic practice) is appropriate, or if, on the contrary, it should be
developed openly and freely by the private and public sector.
KEY WORDS: betting,
gambling, illegal slot machines, online gambling, casinos
RESUMO: No Uruguai existe um
monopólio estatal para a exploração
de casinos, que pode ser desenvolvido directamente
pelo Estado ou através de concessões a privados. Sem prejuízo do acima exposto, são também
desenvolvidos operadores clandestinos de slot
machines, que operam fora
do sistema legal, sem qualquer
tipo de autorização, controlo e auditorias, bem como sem oferecer
garantias aos consumidores.
Além disso, o desenvolvimento de jogos de azar tem vindo a evoluir
da forma tradicional desenvolvida nos casinos, para
novas modalidades de jogo, tais
como os jogos em linha. Isto tem
tido muita força nos países que o regulamentaram
em conformidade, abrindo uma nova gama de opções para o desenvolvimento deste tipo de jogos de azar, sendo não só
uma nova realidade para o jogo, mas também o futuro da indústria.
Tem-se discutido se esta prática monopolista do Estado é apropriada,
ou se pelo contrário deve ser aberta para ser livremente gerida pelos sectores
privado e público, adaptando e aplicando os mecanismos de controlo correspondentes.
PALAVRAS – CHAVE: apostas, jogos de
azar, slot machines ilegais, jogos
de azar online, casinos
IDENTIFICACIÓN DEL
TEMA DE INVESTIGACIÓN
CAPÍTULO PRIMERO: ¿Cómo es el sistema en Uruguay en cuanto a la explotación de los
casinos?
I. Sistema prohibitivo
II. Como funciona este sistema
A.
Régimen general de explotación de casinos.
A.1 Explotación
de los casinos por medio de una concesión a un privado (municipal y nacional)
A.2 Explotación de los casinos a través del
régimen mixto
A.3 Explotación de casinos directamente por el
Estado.
A.4 Explotación de casinos por la Intendencia
de Montevideo.
B.
Posibilidad de cobro de las deudas contraídas en casinos.
C.
¿Existen los controles adecuados por parte del Estado a los casinos?
C.1 Prevención de lavado de activos.
C.1.A Ley 19.754
C.1.B Decreto reglamentario 379/18
C.1.C.
Conclusión
C.2 Ingreso
de niños y adolescentes a espacios donde se realizan juegos de azar.
C.3 Controles
en el marco de la normativa de humo.
C.4 Conductas
problemáticas con el juego y programas de juego responsable.
C.4.A. Conductas problemáticas del juego.
C.4.B. Programas de juego responsable.
C.4.B.i Programa de un casino privado (Enjoy)
C.4.B.ii
Programas de Casinos del Estado.
C.4.C.
Conclusión.
D. Máquinas
tragamonedas clandestinas.
D.1. Análisis
de la sentencia del TCA N°381 del 30 de septiembre de 2014.
D.2 Análisis
de la comparecencia de Asociación Nacional de Juegos del Entretenimiento (ANJE)
en la comisión de Hacienda del parlamento.
E. Proyecto de actualización de la
normativa en Uruguay.
F. Juego On-line
F.1. Uruguay
F.2. Regulación
del juego online en el extranjero
F.2.A. Reino Unido
F.2.B. Italia
F.2.C.
Alemania
F.2.D.
Estados Unidos.
F.2.E.
España
F.2.F.
Colombia.
F.2.G.
Argentina.
CAPÍTULO SEGUNDO: ¿Cómo está regulada la explotación de los
casinos en los distintos países de la región?
I. Marco
regulatorio del juego en Chile.
A.
Régimen General
B.
Juego online
II. Marco
regulatorio del juego en Argentina.
A.
Régimen General
B.
Juego online
III. Marco regulatorio del juego en Brasil
CAPÍTULO FINAL. CONCLUSIÓN: ¿El sistema actual es el mejor para desarrollar la
explotación de los casinos en Uruguay?
APÉNDICES
A.
APÉNDICE NORMATIVO
B.
BIBLIOGRAFÍA PROPUESTA
IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN
En
Uruguay existe un monopolio del Estado para la explotación de casinos, los
cuales pueden ser desarrollados directamente por el Estado o a través de
concesiones hacia los privados.
Si
bien este es el marco legal actual y vigente a la fecha donde los distintos
actores regulados han estado participando, desde hace unos años a esta parte ha
surgido un actor que opera en paralelo a sistema. Estos son los operadores de
máquinas tragamonedas clandestinas. Ellos se desarrollan al margen del sistema
legal, instalándose en distintos tipos de comercios y bares a lo largo del país
los cuales carecen de todo tipo de autorización, control y auditorías, así como
tampoco ofrecen ningún tipo de garantías a los consumidores.
Los
operadores autorizados se mueven dentro de un mercado regulado, velando por
(entre otros): (i) el cumplimiento de las normas anti lavado; (ii) el cuidado y protección de los derechos del niño y
adolescente; (iii) la realización de auditorías y
controles tendientes a ofrecer las garantías necesarias a clientes y
autoridades; y (iv) el pago de las regalías acordadas
con el Estado y los respectivos impuestos. Por su parte, los operadores de
máquinas clandestinas lo hacen al margen de toda la normativa vigente.
Por
otro lado, el desarrollo de los juegos de azar ha ido evolucionando de la forma
tradicional desarrollada en casinos, a nuevas modalidades de juego como el
juego on-line. Esto ha tomado muchísima fuerza en aquellos países que lo ha
regulado de forma acorde, abriendo un nuevo abanico de opciones para el
desarrollo de este tipo de juegos de azar, siendo no solo una nueva realidad
para los juegos de azar, sino el futuro de la industria.
De
modo que se ha planteado la discusión si esta práctica monopólica del Estado es
la apropiada, o si por el contrario se debe optar por una apertura del mismo,
que sea manejado libremente por los privados y públicos, adecuando y aplicando
los correspondientes mecanismos de control.
CAPÍTULO PRIMERO
¿Cómo es el sistema en Uruguay en cuanto a la
explotación de los casinos?
I.
SISTEMA PROHIBITIVO.
La posibilidad de ejercer la explotación de casinos en Uruguay se encuentra reservada únicamente para el Estado. De modo que estamos frente a un sistema prohibitivo donde la posibilidad de ejercer la explotación de los juegos de azar con independencia del Estado se encuentra, valga la redundancia, prohibido.
Así surge de la normativa que rige en el tema y que se detalla a continuación:
- Ley N° 1595, de 16 de diciembre de 1882. “Ley Nº 1595 – JUEGOS DE AZAR - Su prohibición. Artículo 1º.- Son absolutamente prohibidos los juegos de suerte o azar o de fortuna o en que intervenga envite, a excepción de la lotería y rifas públicas autorizadas por las Juntas Económico – Administrativas en conformidad a los reglamentos existentes o que se dictaren con acuerdo del Poder Ejecutivo.- Artículo 2º.- Los dueños de casas de juegos prohibidos por el artículo anterior o de establecimientos de cualquier naturaleza que lo permitan, incurrirán en multa de quinientos pesos, o en su defecto sufrirán seis meses de prisión con trabajos públicos. En este caso procederá además el decomiso de los objetos o utensilios destinados al juego. Artículo 3º.- A los individuos que concurran a dichas casas o establecimientos en el propio local en que se juegue, tomados en infraganti contravención, se les impondrá la multa de doscientos pesos a cada uno, y en su defecto dos meses de prisión con trabajos internos en las cárceles. Artículo 4º.- El producto de las multas que se cobrasen en virtud de esta Ley, se destinará única y exclusivamente a establecimientos de beneficencia en los departamentos donde se hagan efectivas. Artículo 5º.- Quedan en su fuerza y vigor todas las disposiciones del Código Rural, referentes a juegos prohibidos, en cuanto no se opongan directamente a la presente Ley. Artículo 6º.- El P. Ejecutivo reglamentará la presente Ley. Artículo 7º.- Comuníquese, etc.” (el subrayado me pertenece).
De modo que esta vieja Ley de 1882 que comenzó con la regulación en esta materia, ya incluía a texto expreso la prohibición de los juegos de azar.
Este principio fue reafirmado por toda la normativa siguiente que se ha ido desarrollando en nuestro país. Así fue que ciento treinta y cinco años después, con la sanción de la Ley de Rendición de cuentas del año 2017, Ley 19.535, la cual reafirma el principio rector de la ilicitud de los juegos de azar. Ésta establece en sus artículos 244 y 245 lo siguiente
“Artículo 244.-
Declárese que la prestación de servicios a través de Internet, plataformas
tecnológicas, aplicaciones informáticas o similares referidas a juegos de azar
o apuestas on line, se encuentra alcanzada por el
principio general de la ilegalidad previsto por el artículo 1 de la Ley 1.595,
de 16 de diciembre de 1882, sin perjuicio, exclusivamente de la facultad
conferida al Poder Ejecutivo por el artículo 19 de la Ley N° 17.453, de 28 de
febrero de 2002, de organizar certámenes de pronósticos de resultados
deportivos internacionales, así como de las habilitaciones específicas
otorgadas por la autoridad competente hasta la fecha. Se interpreta que los
juegos de casinos y salas, tales como póker, ruleta, slots, entre otros creados
o a crearse, están absolutamente prohibidos en su modalidad a distancia (on line, virtuales o semejantes) y en cuanto a su modalidad
presencial siguen vigentes las excepciones establecidas por la ley, así como
las autorizaciones otorgadas de acuerdo a la misma”.
“Art. 245.-
Facúltese al Poder Ejecutivo a adoptar diversas medidas preventivas y
sancionatorias para evitar la proliferación de actividades de comercialización
de juego a través de Internet, en especial el bloqueo de acceso a sitios web,
de flujos financieros, así como la prohibición de comunicaciones comerciales,
patrocinio y publicidad de juegos no autorizados”.
De modo que los citados artículos sirven para reflejar la ilegalidad de esta modalidad de juego de azar en nuestra norma.
Los artículos mencionados precedentemente fueron reglamentados por el Decreto N° 366/017, de fecha 21 de diciembre de 2017. Así, el art 1° establece:
Prohíbase toda
prestación de servicios de juegos de azar o apuestas on
line a través de internet, plataformas tecnológicas, aplicaciones informáticas
o similares, que no cuenten con la autorización otorgada en forma previa y sin
perjuicio de la facultad conferida al Poder Ejecutivo a través del artículo 19
de la ley 17.453, de 28 de febrero de 2002.
Los emisores de
medios de pago electrónicos regulados por el Banco Central del Uruguay no
podrán autorizar transacciones que impliquen la utilización de dichos
instrumentos para efectuar pagos asociados a los juegos y apuestas a que
refiere el inciso anterior. Tampoco podrán habilitar la utilización de los
mencionados instrumentos para el cobro de premios originados en dichas
actividades.
Lo previsto en el inciso precedente regirá a
partir del 1° de abril de 2018.
Art 2°: La Dirección Nacional de Loterías y Quinielas será el organismo competente para vigilar el cumplimiento de lo previsto en el primer inciso del artículo precedente, pudiendo adoptar las medidas administrativas preventivas o sancionatorias necesarias a tal fin, actuando de oficio o a denuncia de un tercero.
A tales efectos, la mencionada Dirección
relevará la existencia de sitios web en los que se presten servicios de juego
de azar o apuestas on line no autorizados.
Art 3°: Constatada
la existencia de un sitio web en el cual se presten servicios de juego de azar
o apuestas on line no autorizados, será instruido el
expediente de investigación correspondiente y, previa vista a los interesados,
en forma personal o a través de publicación de edictos, la Dirección Nacional
de Loterías y Quinielas dictará resolución disponiendo el bloqueo de la
dirección de dominio/uniform resource
locator (URL).
El mero cambio de la dirección de dominio no
hará necesario conferir nueva vista a los interesados.
Art 4°: La
resolución referida en el artículo precedente será comunicada a la Unidad
Reguladora de Servicios de Comunicaciones, la que trasladará la orden de
bloqueo a todos los operadores habilitados dentro del mercado nacional dentro
del término de 48 horas. Dichos operadores deberán efectivizar el bloqueo
dentro del término de 48 horas de recibida la comunicación por parte del
organismo regulador.
Artículo
5°: De disponerse de la información necesaria
relativa a la entidad titular, la resolución referida precedentemente será
también comunicada al Banco Central de Uruguay, el que trasladará la
información que resulta de la misma a las instituciones emisoras de medios de
pago electrónicos dentro del término de 48 horas. Los emisores deberán
efectivizar las restricciones previstas en el artículo 1° dentro del término de
48 horas de recibida la comunicación por parte del organismo regulador.
Este decreto recoge buena parte de la Resolución de 09 de mayo de 2013 de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas donde justamente se establece en su artículo 10° que: “queda prohibida la publicidad, patrocinio o promoción, bajo cualquier forma, de los juegos de suerte, envite o azar y la publicidad o promoción de los operadores de juego, cuando se carezca de la correspondiente autorización para la explotación y/o comercialización de juegos de titularidad estatal, y que se encuentren bajo la competencia y/o jurisdicción de esta Dirección Nacional.”
Y en su artículo 11°) que establece que: “Queda prohibida la introducción de cualquier medio, incluso postal, con fines de expendio o a título gratuito, al igual que el anuncio, propaganda, circulación o venta, de todo otro concurso de pronósticos deportivos que no sean aquellos autorizados por la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas.”
También nuestro Código Penal en sus artículos 361 a 363 inclusive, se hace referencia a los juegos de azar catalogándolos como delitos de faltas. Estos establecen lo siguiente:
“Artículo 361: Será castigado con pena de 7 (siete) a 30 (treinta) días de prestación de trabajo comunitario: 1.- (Abuso de alcohol o estupefacientes).- El que en lugar público o accesible al público se presentare en estado de grave alteración psíquica o física producida por alcohol o estupefacientes, y el que por los mismos medios provocare en otros dicho estado. 2.- (Instigación a la mendicidad).- El que dedicare niños a mendigar públicamente. 3.- (Solicitud abusiva con acoso o coacción).- El que solicitare dinero o cualquier otro bien mediante actitudes coactivas o de acoso u obstaculizando o impidiendo de manera intencional el libre tránsito de personas a pie o en vehículo, por los espacios públicos. 4.- (Juego de azar).- El que en lugares públicos o accesibles al público, o en círculos privados de cualquier especie, en contravención de las leyes, tuviere o facilitare juegos de azar” (el subrayado me pertenece).
“Artículo 362
(Definiciones): Se considera juego de azar toda combinación en que la pérdida o
la ganancia dependa totalmente o casi totalmente de la suerte, siendo el lucro
el móvil que induce a tomar parte en ella. Se considera círculo privado al
lugar concurrido por más de 6 personas para jugar, cualquiera que él fuere,
incluso el que sirviere de habitación, no debiendo contarse, para fijar el
número, los miembros integrantes de la familia”.
“Artículo 363 (Confiscación preceptiva): Debe
siempre procederse a la confiscación del dinero expuesto en el juego, así como
de los muebles o instrumentos destinados a él.
Por último, las obligaciones emanadas de los juegos de azar también se encuentran incluidas en nuestro Código Civil en sus artículos 2168 y siguientes. El mismo establece que:
Habrá apuesta cuando dos personas, que son de opinión contraria sobre cualquier materia, convienen que aquella cuya opinión resulte fundada, recibirá de la otra una suma de dinero o cualquier otro objeto determinado. Se aplicará a la suerte las disposiciones de este capítulo, si a ella se recurre como apuesta o como juego.
Habrá dolo en el juego o apuesta, cuando el que ganó tenía certeza del resultado o empleó algún artificio para conseguirlo.
En caso de contravención, desechará el Juez la demanda en el todo.
Esto implica que las obligaciones que emanan como consecuencia de los juegos de azar pueden catalogarse de distinta manera, siendo algunas naturales, otras civiles y otras nulas.
Lo anterior, tal como se ahondará más adelante, dependerá de si los juegos de azar se desarrollan fuera del marco legal permitido o no. Siendo los que se encuentran enmarcados dentro de la legalidad, a mi entender, obligaciones civiles.
II. COMO FUNCIONA ESTE SISTEMA PROHIBITIVO.
A. Régimen General de explotación de los casinos
La explotación de juegos de azar en Uruguay es realizada a través del Estado (Poder Ejecutivo) o por el Gobierno Departamental de Montevideo.
El Estado o la Intendencia Municipal de Montevideo pueden desarrollar y explotar la actividad de casinos ya sea de forma directa, bajo la forma de concesión o a través de un régimen mixto.
Esto último se desprende del Artículo 20 del decreto Ley 14.335 de 1974, el cual autoriza al Estado a desarrollar la actividad de casino ya sea directamente, bajo un régimen de concesión o a través de una autorización directa a un privado. Con relación a estas últimas, no existen antecedentes de haber sido otorgadas.
Por su parte, la Ley 10.709 de 1946 autoriza a la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) a desarrollar la actividad de casinos en hoteles propiedad de ésta. La Constitución de la República reforzando esta posición, consagra en su artículo 297 que dentro de los ingresos de los gobiernos municipales, se encuentran los beneficios de la explotación de casinos.
Adicionalmente la Constitución en su Artículo 273 otorga a los Gobiernos Departamentales a través de la Junta, el poder de otorgar concesiones sobre servicios públicos en su respectiva jurisdicción.
A.1 Explotación de los casinos por medio
de una concesión a un privado (municipal y nacional)
Actualmente en Uruguay existen dos casinos privados en régimen de concesión. Uno que opera en el país en la ciudad de Punta del Este desde el año 1997 y otro en el barrio de carrasco en Montevideo.
El marco legal aplicable a este tipo de explotaciones, se rige por el decreto 588/975, reglamentario del DL 14.335 y sus modificaciones, regulan la concesión de casinos del Estado. Adicionalmente, este decreto también regula el proceso licitatorio para la selección de concesionarios.
El artículo 20
del Decreto Ley 14.335 establece lo siguiente:
“El
Estado explotará los casinos de que dispone actualmente y las salas de juego
que estime conveniente instalar, mediante el régimen de concesiones.
La
elección del concesionario se hará mediante pedido de ofertas, teniendo en
cuenta para la adjudicación entre otros elementos y requisitos, el precio de la
concesión, los antecedentes y solvencia del ofertante, el monto de las
inversiones, bienes que se incorporarán al patrimonio nacional o estatal y los
planes de desarrollo turístico y fomento local o nacional.
Mientras no se otorguen las concesiones se podrá explotar directamente o mediante autorizaciones de acuerdo con la reglamentación que establezca el Poder Ejecutivo”.
Por su parte, El decreto 588/975 indica a
resumidas cuentas lo siguiente:
“Artículo 2 (Zonas de interés nacional). - Se considera de interés nacional la explotación de juegos de azar de Casinos en las siguientes zonas balnearias, termales o de interés turístico: Punta del Este, Piriápolis, Atlántida, zona costera de Rocha, Departamento de Colonia, zona termal del litoral noroeste de la República y Rivera.
Artículo 4: (Requisito para obtener la
concesión). - Será requisito indispensable para obtener la concesión de
explotación de juegos de azar en Casinos, así como para gozar de los eventuales
beneficios pactados en aplicación de la Ley de Promoción Industrial 14.178 de
28 de marzo de 1974 modificada por el artículo 31 de la ley 14.335 (inciso E) del
artículo 4º), la construcción de sendos establecimientos hoteleros u otros
centros de atracción turística en la localidad, que deberán estar en
consonancia con la categoría internacional incluyendo obras de infraestructura
y otros elementos o servicios indispensables para su explotación. Los
establecimientos hoteleros deberán tener como mínimo las comodidades y
servicios exigidos para las categorías cinco estrellas y cuatro estrellas.
El
Poder Ejecutivo determinará en cada caso, el mínimo de habitaciones que deberán
tener los establecimientos hoteleros, en atención al volumen de la inversión y
al máximo de unidades de juego permitidas. Si se tratare de un complejo
turístico diverso del hotelero, el monto de su construcción será por lo menos
equivalente al necesario para la construcción de los complejos hoteleros
detallados anteriormente en sus respectivas categorías.
Artículo 13: (Exigencias del llamado a licitación). -
Sin perjuicio de las exigencias que correspondan en cada caso, el llamado a
licitación determinará además:
a) La
zona donde deberá construirse el Hotel Casino o el centro de atracción
turística al que se integra.
b)
Las características y comodidades de los establecimientos propios para
el nivel internacional teniendo en cuenta que las instalaciones destinadas a
Casinos tengan sus accesos y servicios propios e independientes del cuerpo en
sí de las instalaciones hoteleras o turísticas vecinas.
c)
Las sumas bases que el concesionario deberá abonar anualmente al Estado,
por la explotación y garantía correspondiente a depositar. Estos importes se
determinarán de acuerdo con el número y tipo de artefactos o unidades de juego
autorizados a utilizar en el contrato de concesión.
d)
Criterios cuantitativos que se utilizarán para ajustar anualmente las
sumas a abonar o depositar.
e)
Los juegos que están autorizados, teniendo en cuenta que no se podrán
autorizar juegos de cartas en base a destreza.”
Y en esta misma línea el decreto sigue indicando entre otros, límite de cantidad de máquinas, porcentaje de empleados uruguayos a contratar, obligaciones, sanciones, entre otros.
"Artículo 14: (Límite máximo de unidades de juego). - El
contrato de concesión fijará el límite máximo de unidades de juego. El Poder
Ejecutivo podrá autorizar hasta el 20% de aumento sobre dicho límite cuando
considere que la capacidad turística de la zona así lo aconseja. Por encima del
citado porcentaje se deberá pactar una nueva inversión de interés turístico
proporcional a la extensión solicitada.
Artículo 16: (Requisitos del personal utilizado). - El 80% del personal utilizado en el funcionamiento del complejo turístico deberá ser ciudadano natural o legal uruguayo.
Por otro lado, tal como fue indicado precedentemente el artículo 273 de la Constitución es aplicable para los casos de concesión de gobiernos municipales, tales como la Intendencia Municipal de Montevideo. Este artículo indica lo siguiente:
SECCION XVI - DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACION DE LOSDEPARTAMENTOS
CAPITULO III
Su jurisdicción se extenderá a todo el territorio del departamento. Además de las que la ley determine, serán atribuciones de las Juntas Departamentales:1º) Dictar, a propuesta del Intendente o por su propia iniciativa, los decretos y resoluciones que juzgue necesarios, dentro de su competencia.2º) Sancionar los presupuestos elevados a su consideración por el Intendente, conforme a lo dispuesto en la Sección XIV.3º) Crear o fijar, a proposición del Intendente, impuestos, tasas, contribuciones, tarifas y precios de los servicios que presten, mediante el voto de la mayoría absoluta del total de sus componentes.4º) Requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para informarse sobre cuestiones relativas a la Hacienda o a la Administración Departamental. El requerimiento deberá formularse siempre que el pedido obtenga un tercio de votos del total de componentes de la Junta.5º) Destituir, a propuesta del Intendente y por mayoría absoluta de votos del total de componentes, los miembros de las Juntas Locales no electivas.6º) Sancionar, por tres quintos del total de sus componentes, dentro de los doce primeros meses de cada período de Gobierno, su Presupuesto de Sueldos y Gastos y remitirlo al Intendente para que lo incluya en el Presupuesto respectivo. Dentro de los cinco primeros meses de cada año podrán establecer, por tres quintos de votos del total de sus componentes, las modificaciones que estimen indispensables en su Presupuesto de Sueldos y Gastos.7º) Nombrar los empleados de sus dependencias, corregirlos, suspenderlos y destituirlos en los casos de ineptitud, omisión o delito, pasando en este último caso los antecedentes a la Justicia.8º) Otorgar concesiones para servicios públicos, locales o departamentales, a propuesta del Intendente, y por mayoría absoluta de votos del total de sus componentes.9º) Crear, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas Locales.10) Considerar las solicitudes de venia o acuerdo que el Intendente formule.11) Solicitar directamente del Poder Legislativo modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales.
Adicionalmente, todo lo referente al proceso licitatorio se encuentra regulado bajo el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera y Normas Concordantes y Complementarias (TOCAF).
Por lo que conforme lo establece la normativa vigente (decreto ley 14.335) autoriza al Estado a explotar directamente un casino, sin necesidad de ningún acto legislativo. Por el contrario, para el caso de un privado, es necesaria una resolución del Poder Ejecutivo dando inicio a una licitación pública en orden de seleccionar a un concesionario (conforme lo exige el 588/1975). Por otro lado, el Gobierno Municipal requiere un acto legislativo emanado de la Junta para conceder la concesión. Tal acto es el requerido para dar inicio al proceso licitatorio en estos casos.
En el caso particular del casino privado que opera en la ciudad de Montevideo, tuvo una normativa específica, la Ley 18.231 la cual estableció en sus dos artículos lo siguiente
Art
1.- Autorizase a la Intendencia
Municipal de Montevideo a convocar a una licitación pública internacional cuyo
objeto incluya la concesión de la gestión de la sala de juegos del casino
municipal que funciona en el Hotel Casino Carrasco, por un plazo de treinta
años, debiendo el adjudicatario abonar un canon o precio.
Art 2.- Sin perjuicio de las competencias asignadas al Banco Central del Uruguay y al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas en el marco de lo dispuesto por la Ley N° 17.835, de 23 de setiembre de 2004, y su reglamentación, corresponderá a la Intendencia Municipal de Montevideo el contralor de los juegos de azar que se desarrollen en el establecimiento, de acuerdo al proceso licitatorio referido en el artículo anterior.
Como fue mencionado precedentemente, el TOCAF contiene toda la regulación general para los llamados a licitación, tanto sea para llamados realizados por el Estado como por Gobiernos Departamentales.
Este texto ordenado, además de regular los distintos aspectos del proceso licitatorio, rige determinados principios rectores procurando respetar derechos básicos de los oferentes tales como: (i) igualdad entre los oferentes; (ii) transparencia en cada etapa del proceso; (iii) publicidad de toda información relativa a la licitación; y (iv) concurrencia de la mayor cantidad de oferentes posibles.
Adicionalmente, la regulación específica (términos y condiciones) para cada llamado en particular se encuentra incluida en los pliegos de condiciones.
Los pliegos son los documentos más importantes en una licitación pública ya que regulan aspectos relevantes tales como: (a) descripción del proyecto (tamaño de la inversión) y condiciones de la oferta; (b) requisitos que los oferentes deben cumplir (solvencia económica, comercial, antecedentes en proyectos similares, etc.); (c) pasos concretos a seguirse en este proceso licitatorio puntual; (d) garantías que los oferentes deben presentar en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el pliego y en el contrato.
Una vez finalizado el proceso licitatorio donde uno de los oferentes es seleccionado por la Administración, el contrato de concesión deberá ser suscripto.
De modo que tanto el pliego de condiciones como el contrato de concesión son los documentos que regulan los principales aspectos de la concesión a un privado.
Con relación al contrato de concesión, mucho se ha escrito. Si pudiéramos hacer un brevísimo resumen de los principales aspectos del mismo serían los siguientes:
-
Intuito personae: los derechos y obligaciones que emanan
del contrato de concesión no pueden ser cedidos por el concesionario sin la
autorización por escrito de la autoridad.
-
Plazo
determinado: de acuerdo con lo establecido por el Artículo 51 de la
Constitución, un contrato de concesión no puede ser por tiempo indefinido.
-
Exclusividad/
Protección: Las actividades desarrolladas bajo un contrato de concesión son
normalmente realizadas bajo exclusividad. En línea de lo anterior, la
Administración puede obligarse a no otorgar nuevas concesiones siempre que no
cumplan con determinadas condiciones acordadas (por ej:
determinado monto de inversión).
-
Terminación:
prevé las causales a través del cual el contrato puede ser rescindido.
Por último, también existen determinadas normas específicas las cuales un posible interesado en acceder a la explotación de un casino privado por medio de una concesión pública puede ampararse. Esto se encuentra regulado en la Ley 17.555, conocida como la Ley de reactivación Económica, la cual otorga la posibilidad a través de sus artículos 19 y 20 de ampararse bajo el beneficio de iniciativa privada.
Este fue el caso de la solicitud de un oferente quien solicitó ampararse bajo este beneficio a los efectos de obtener la concesión de una licencia para operar un casino en la ciudad de Punta del Este.
Este oferente, en caso de ser seleccionado para realizar un resort & casino, deberá dar cumplimiento a lo establecido en el contrato de concesión del otro casino privado que opera en esa misma ciudad, debiendo superar los umbrales de inversión establecidos.
A.2 Explotación de los casinos a través del régimen mixto.
El régimen mixto de explotación surgió a partir del decreto 63/997 el cual fue complementado por el decreto 488/08 y posteriormente por el 302/2009.
En estos últimos se estableció a través de la redacción en su artículo 37, lo siguiente:
Artículo 37: La
integración de Salas de Juego al Sistema Mixto de Explotación, Asociadas a
Complejos Turísticos, Comerciales, Deportivos y/o Culturales, sean nuevas o ya
explotadas bajo el Sistema Tradicional, se regulará por las siguientes normas,
sin perjuicio de la facultad conferida al Ministerio de Economía y Finanzas por
el artículo 18 del Decreto Nº 455/007, de 26 de noviembre de 2007.
37.1.- En cada caso,
la Dirección General de Casinos del Estado realizará los procedimientos
administrativos que correspondan, atendiendo a razones de oportunidad o
conveniencia y de acuerdo a las normas legales y reglamentarias vigentes,
debiéndose tener en cuenta, a los efectos de la evaluación de las ofertas de
los interesados, los siguientes aspectos:
37.1.1.-
Documentación jurídica del oferente que acredite su existencia, vigencia y
representación.
37.1.2.- Información
económico-financiera del oferente en cuanto a su solvencia, así como en cuanto
a su disponibilidad de financiamiento y el origen de los fondos que se
destinarán a la inversión propuesta. (Situación y respaldo financiero que, a
juicio de la Administración, aseguren el cumplimiento de las obligaciones y
responsabilidades a asumir durante el plazo de vigencia del contrato a ser
suscripto).
37.1.3.- Experiencia
en emprendimientos comerciales, turísticos o de otra índole cuya significación
económica y éxito empresarial sea relevante a efectos de considerar los
antecedentes del oferente y sus integrantes.
37.1.4.- Plan de
desarrollo arquitectónico del proyecto y su entorno.
37.1.5.- Plan de
negocios para la inversión a realizar y para la Sala de Juego, incluyendo la
estimación fundamentada del ingreso que tendrá la Dirección General de Casinos
del Estado por la explotación de la Sala de Juego en función del plan de
negocios, y en función de la contraprestación pretendida por el inversor.
37.1.6.- Impacto
económico, social, cultural, sobre el empleo y la descentralización, entre
otros, del emprendimiento que pretende desarrollar el inversor, así como de la
Sala de Juego.
37.2.- En caso de
tratarse de Salas de Juego y/o Casino asociadas a proyectos de alojamiento
turístico, el mismo deberá ser categorizado por el Ministerio de Turismo y
Deporte como de al menos cuatro estrellas, según lo dispuesto por el Decreto Nº
384/997, de 15 de octubre de 1997.
En todos los casos
de Complejos Turísticos el oferente deberá obtener la conformidad del
Ministerio de Turismo y Deporte respecto del mismo.
37.3.- La Dirección
General de Casinos del Estado elaborará y mantendrá actualizado un instructivo
informativo sobre las metodologías de evaluación y la información o
documentación requerida a los oferentes o interesados.
37.4.- Las
iniciativas privadas vinculadas con Salas de Juego que presenten los
particulares al amparo de los artículos 19 y 20 de la Ley Nº 17.555, de 18 de
setiembre de 2002, su Decreto Reglamentario Nº 442/002, de 28 de setiembre de
2002 y demás normas aplicables, así como los casos comprendidos en el inciso
segundo del artículo 18 de Decreto Nº 455/007, de 26 de noviembre de 2007,
serán evaluadas en base a los aspectos indicados en el 37.1.
37.5.- Con el
cometido de dictaminar o informar sobre las propuestas recibidas, funcionarán
una o más Comisiones Asesoras que estarán integradas por representantes de los
Ministerios de Economía y Finanzas y de Turismo y Deporte, invitándose a
participar a un representante del Gobierno Departamental respectivo.
37.6.- A los efectos
de la contratación, la Dirección General de Casinos del Estado deberá tener en
cuenta que:
37.6.1.- Sin
perjuicio de los dictámenes e informes elaborados por la Comisión Asesora y en
forma previa a la aceptación de cualquiera de las ofertas realizadas, la
Dirección General de Casinos del Estado analizará los ingresos esperados para
sí y para el inversor por la explotación de la Sala de Juegos en función del
plan de negocios y la contraprestación ofrecida por el inversor y lo someterá a
consideración del Ministerio de Economía y Finanzas para que el mismo evalúe la
relación entre los ingresos esperados y el monto y características de la
inversión comprometida por el inversor.
37.6.2.- El Poder
Ejecutivo efectuará la adjudicación a la oferta que considere más conveniente,
apreciando el dictamen de la Comisión Asesora, pudiendo también declarar
desierto el procedimiento, o rechazar las ofertas en forma total o parcial. La
celebración del respectivo contrato estará a cargo de la Dirección General de
Casinos del Estado.
37.6.3.- En el caso
que la Sala de Juego en cuestión sea un Casino que para su incorporación
requiera contar con autorización legal, la prosecución del procedimiento y la
efectiva integración de la Sala de Juego al Sistema Mixto quedarán sujetos, sin
perjuicio de los dictámenes e informes, a la sanción y promulgación de las
normas correspondientes.
37.6.4.- En ningún
caso se podrá habilitar la Sala de Juegos con anterioridad a la apertura al
público del sector del Complejo destinado a la actividad turística, comercial,
deportiva y/o cultural, de acuerdo con lo comprometido.
37.6.5.- A los
efectos de formalizar la integración de la Sala de Juegos al Sistema Mixto de
Explotación y fijar las normas sobre las cuales se regirá la relación entre el
oferente seleccionado y la Dirección General de Casinos del Estado, éstos suscribirán
el contrato de arrendamiento y de servicios de adhesión que elaborará la
Dirección General de Casinos del Estado. El contrato será suscripto en
escritura pública, teniéndose presente que en ninguna circunstancia entre el
inversor y el Estado se crea vinculación societaria alguna.
37.7.- En
cumplimiento del artículo 211, literal B) de la Constitución de la República,
deberá darse intervención previa al Tribunal de Cuentas de la República de todo
lo actuado.
37.7.1.- Previo a la
firma del contrato con la Dirección General de Casinos del Estado y a
satisfacción de ésta, el inversor deberá:
i. Acreditar que
posee legitimación sobre el o los inmuebles que será asiento de la inversión
proyectada y de la Sala de Juego.
ii. Constituir una garantía especial de
cumplimiento de su obligación preliminar de entrega del local arrendado a la
Dirección General de Casinos del Estado en condiciones de funcionamiento para
el destino pactado.
El inversor deberá
constituir una garantía de fiel cumplimiento del contrato una vez que esté en
condiciones de entregar el inmueble arrendado a la Dirección General de Casinos
del Estado.
37.7.2.- En cada
procedimiento administrativo de contratación, la Dirección General de Casinos
del Estado fijará las normas particulares sobre montos, plazos, oportunidades
para su constitución y ejecución, contenido, etc., que deberán observarse
respecto de las dos garantías mencionadas anteriormente.
37.8.- Los costos de
cualquier índole ocasionados o derivados de la preparación, formulación y presentación
de la propuesta, y todos los demás trámites derivados de la misma o
relacionados con la pretendida contratación, aun cuando ésta quedare sin
efecto, no generan derecho a reclamo alguno del oferente por indemnización,
pérdida de oportunidad u otras circunstancias.
Al respecto,
el Dr. Delpiazzo[3]
indicó con precisión que este régimen “surge
como un sistema de explotación público privada, consistente en la apertura y
explotación de salas de juego por parte del Estado, como complemento a
inversiones privadas en materia turística y/o comercial, para lo cual se
habilita al inversor a arrendar al Estado el inmueble correspondiente, los
muebles necesarios y los servicios periféricos adecuados, a cambio de un precio
determinados en función de los resultados de la gestión de sala.”
Por lo que básicamente podemos decir que a través de esta forma de explotación, el Estado capta la inversión privada para la refacción, mantenimiento y seguridad de la sala, conservando para si la explotación directa del juego que permanece en manos del Estado.
A la fecha, a través de este tipo de explotación de juegos de azar, existen cuatro casinos y ocho salas de esparcimiento.
A.3. Explotación de los casinos directamente por el Estado.
A la luz de la normativa analizada podemos afirmar que esta es la regla. En Uruguay se rige por un modelo prohibitivo, salvo que el mismo sea desarrollado o explotado directamente por el Estado.
Al respecto,
Augusto Durán Martínez establece lo siguiente: “Es obvio que la actividad de casinos no es inherente al Estado, por lo
que no es un cometido esencial del Estado. Tampoco se puede decir que el Estado
asuma esa actividad para satisfacer necesidades colectivas impostergables, por
lo que no es un servicio público. No reúne características de los servicios
sociales y admite ser monopolizada, por lo que no configura un servicio social.
No queda, así, otra alternativa, que considerarla una actividad privada a cargo
del Estado. Una actividad que el Estado en determinado momento consideró, por
razones de interés general, necesario asumir, y hacerlo en régimen de
monopolio.[4]
A través de este sistema, el Estado explota los juegos de azar a través de la Dirección General de Casinos.
Esta entidad no solo tiene a su cargo la explotación la explotación de los juegos de azar (ya sea directa o a través del régimen señalado en el capítulo anterior – mixto-), sino que también tiene a su cargo la detección del juego ilícito y la promoción de la actividad hípica a nivel nacional.
Lo anterior surge de la siguiente normativa:
Ley N° 13.921, de 30/11/70 (art. 1 en la redacción dada por el art. 327
del Decreto – Ley N° 14.189, de 30/04/74): “Facúltese al Poder Ejecutivo para
explotar directamente juegos de azar en hasta nueve Casinos instalados o a
instalar en los Departamentos de Maldonado, Rocha, Colonia, Rivera, Canelones y
en la zona termal del noroeste de la República. El Poder Ejecutivo determinará,
dentro de los límites territoriales establecidos, el lugar, período y condiciones
de funcionamiento de cada Casino, atendiendo especialmente a aquellas zonas o
centros que se estimen aptos para el fomento y desarrollo del turismo receptivo
de carácter internacional”.
- Ley N° 15.206, de 3/11/81 (art. 4): “Extiéndase la facultad otorgada
al Poder Ejecutivo por la ley 13.921, de 30 de noviembre de 1970, a los casinos
que se instalen en hoteles de categoría internacional "cinco
estrellas", cuya actividad haya sido declarada de interés nacional al
amparo de la ley 14.178, de 28 de marzo de 1974”.
- Ley N° 17.296, de 21/01/01 (art. 181): “Facúltese al Poder Ejecutivo a
autorizar a la Dirección General de Casinos a contratar al personal mínimo
imprescindible a los efectos de cubrir las necesidades que generen las nuevas
salas con cargo a los fondos de libre disponibilidad de esta Unidad Ejecutora”.
- Decreto N° 63/997, de 4/03/97 (capítulo II)
- Ley 18.719, de 27/10/10 (art. 321). “Facúltese al Ministerio de
Economía y Finanzas, por intermedio de la Dirección General de Casinos, a
promover la actividad hípica a nivel nacional y la supervisión del juego de
apuestas mutuas, en todas sus modalidades, sobre el resultado de carreras de
caballo en los hipódromos reconocidos en forma expresa por dicha Dirección,
pudiendo a tales efectos disponer las medidas que estime necesarias incluyendo,
entre otras, requerir informes, auditorías, inspecciones e intervenciones
contables”
A la fecha, a través de este sistema el Estado explota dos casinos y diecisiete salas de esparcimiento.
A.4. Explotación de los
casinos por la Intendencia de Montevideo.
Como mencionado anteriormente, la posibilidad de que sea la propia Intendencia de Montevideo la que explote los casinos, surge de la Ley 10.709 y del artículo 297 de la Constitución de la República.
Así, el artículo 6° de la Ley 10.709 establece en su artículo 6° lo siguiente:
Con destino a la
formación del fondo previsto por el artículo anterior, se crean los siguientes
impuestos:
A) Salas de teatros,
conciertos y circos.
El impuesto será del 4 % en las entradas
fijadas hasta $ 1.50. (*)
De un peso cincuenta y un centésimos ($
1.51) a tres pesos (3.00) de costo, el impuesto será de diez por ciento (10%)
por cada entrada.
De tres pesos un centésimo ($ 3.01) en
adelante, el quince por ciento (15%) por cada entrada.
Salas de cines: $ 0.01 cuando el valor de
entrada sea hasta de $ 0.30; $ 0.02, cuando el valor de entrada sea hasta $
0.40; y $ 0.3, cuando el valor de entrada sea hasta de $ 0.50, cualquiera sea
el régimen de función. (*)
De cincuenta y un centésimos ($ 0.51) a
un peso ($ 1.00), el diez por ciento (10%).
De más de un peso ($ 1.00), el quince por
ciento (15%) por cada entrada.
B) (*)
C) Carreras: el
impuesto será de $ 0.20 por persona. (*)
El Jockey Club de Montevideo, en
sustitución del impuesto a las entradas al circo, entregará la suma de $
1.000.00 mensuales. Cuando el dividendo que pague un caballo sea mayor de $
10.00, pagará $ 1.00 por cada $ 10.00 o fracción mayor de $ 5.00 de exceso
sobre $ 10.00. Estos impuestos no los pagarán las instituciones y entidades que
entreguen al Estado, por cualquier concepto y por cualquier término, una
cantidad mayor de $ 200.000.00 anuales.
D) Bailes de
carnaval: entrada al espectáculo el 10%, bailes en general en que se cobre
entrada el 5%.
E) Los casinos de juegos explotados por particulares, además de los
porcentajes ya establecidos, entregarán el 20% del producto total de los juegos
autorizados, deducidos los gastos de administración.
Los casinos municipales,
además de los porcentajes ya establecidos, contribuirán con el 10% del producto
total de los juegos, deducidos los gastos de administración.
Modifícase
el artículo 4º de la ley número 5.352, y autorízase
al Municipio de Montevideo para explotar en los hoteles balnearios de su propiedad,
los juegos habituales en los casinos. (el resaltado me pertenece)
F) Dancings, cabarets, casas de bailes públicos, boites y similares: el 10% del producto diario. (*) La
Comisión Honoraria queda facultada para fijar previos estudios del caso la
contribución mínima diaria de cada establecimiento.
Los impuestos a que se refiere este artículo
se recaudarán por las oficinas nacionales o departamentales a quienes les
corresponda autorizar o administrar esos espectáculos y fiscalizar la
expedición de las entradas. La recaudación y fiscalización se efectuará
conforme a las reglamentaciones que se dicten. Sin perjuicio de esto el
Ministerio de Salud Pública dispondrá los controles que crea pertinentes por
intermedio de sus funcionarios inspectivos.
Las sumas recaudadas de acuerdo con esta ley a
medida que se vayan percibiendo por la oficina correspondiente, serán
depositadas en el Banco de la República Oriental del Uruguay, en cuenta
especial y a la orden del Ministerio de Salud Pública.
Por su parte, el artículo 297 de la Constitución establece que:
Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: 1º) Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los límites de su jurisdicción, con excepción, en todos los casos, de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren. Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural serán fijados por el Poder Legislativo, pero su recaudación y la totalidad de su producido, excepto el de los adicionales establecidos o que se establecieren, corresponderá a los Gobiernos Departamentales respectivos. La cuantía de los impuestos adicionales nacionales, no podrá superar el monto de los impuestos con destino departamental. 2º) El impuesto a los baldíos y a la edificación inapropiada en las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, villas, pueblos y centros poblados. 3º) Los impuestos establecidos con destino a los Gobiernos Departamentales y los que se creen por ley en lo futuro con igual finalidad sobre fuentes no enumeradas en este artículo. 4º) Las contribuciones por mejoras a los inmuebles beneficiados por obras públicas departamentales. 5º) Las tasas, tarifas y precios por utilización, aprovechamiento o beneficios obtenidos por servicios prestados por el Gobierno Departamental, y las contribuciones a cargo de las empresas concesionarias de servicios exclusivamente departamentales. 6º) Los impuestos a los espectáculos públicos con excepción de los establecidos por ley con destinos especiales, mientras no sean derogados, y a los vehículos de transporte. 7º) Los impuestos a la propaganda y avisos de todas clases. Están exceptuados la propaganda y los avisos de la prensa radial, escrita y televisada, los de carácter político, religioso, gremial, cultural o deportivo, y todos aquellos que la ley determine por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara. 8º) Los beneficios de la explotación de los juegos de azar, que les hubiere autorizado o les autorice la ley, en la forma y condiciones que ésta determine. 9º) Los impuestos a los juegos de carreras de caballos y demás competencias en que se efectúen apuestas mutuas, con excepción de los establecidos por ley, mientras no sean derogados. 10) El producido de las multas: a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere según sus facultades; b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales; c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales. 11) Las rentas de los bienes de propiedad del Gobierno Departamental y el producto de las ventas de éstos. 12) Las donaciones, herencias y legados que se le hicieren y aceptare. 13) La cuota parte del porcentaje que, sobre el monto total de recursos del Presupuesto Nacional, fijará la Ley Presupuestal. Por último, en lo referente a los reglamentos de funcionamiento, normas aplicables al personal, sistema de control interno, control de CCTV y capacitaciones, se encuentra regido por el Volumen IX del Digesto municipal, “CASINOS DEPARTAMENTALES”.
B. Posibilidad
de cobro de las deudas contraídas en casinos.
Mucho se ha escrito con relación a este tema. Por un lado, la doctrina tradicional encabezada por Gamarra, Peirano, De Cores y Berdaguer quienes entienden que la regulación del Código Civil aplica en todos los casos, aun cuando la explotación de los casinos sea realizada por parte del Estado o exista una autorización administrativa (concesión) a favor de un privado para explotar juegos de azar. Por lo tanto, para ellos la autorización estatal para explotación de los juegos de azar no modifica la naturaleza de las obligaciones asumidas, sino que tiene por objeto eliminar la ilicitud de carácter penal.
Desarrollos doctrinarios más recientes sostienen que casinos explotados por el Estado (ya sea directamente o bajo el régimen de concesión) quedarían enmarcados en lo establecido por 2181 del Código Civil (“Las loterías y rifas, cuando se permitan, serán regidas por disposiciones especiales o por los reglamentos de Policía”). En esta línea el argumento central de esta corriente doctrinaria, estaría basado en la incongruencia en que por un lado el Estado autoriza al desarrollo de los juegos de azar, y por otro lado les quita la protección que tienen las obligaciones civiles.
Dentro de esta posición, a la cual me afilio, sigue la misma línea de aquellos países donde el juego es legal. En Uruguay, encontramos a autores como Szafir y Doval quienes han establecido: “nadie apostaría sabiendo que en caso de ganar, su deudor asume una obligación natural” y que por lo tanto sería de aplicación el artículo 2181 del CCU citado precedentemente, no siendo de aplicación las normas del Código Civil que regulan las deuda de juego. Siguiendo esta línea, de que estas obligaciones son civiles y no naturales, también establecen que la relación entre cliente y casino se encuentran enmarcadas en la ley de defensa del consumidor, Ley 17.250.
Este mismo
razonamiento es seguido por Beatriz Venturini[5],
quien en su muy completo trabajo donde afirma que: “en nuestro ordenamiento es dable afirmar que el juego y apuesta se
presentan en tres variantes con sus respectivas respuestas jurídicas:
-
Juego común:
genera obligaciones naturales
-
Juego deportivo:
genera obligaciones civiles; y
-
Juego prohibido:
nulo.”
Una vez establecido lo anterior, desarrolla a mi entender, correctamente como se encuentran regidas las obligaciones que contrae el Estado en contratos de juego y apuesta.
En esta línea ella establece que “si se entiende que juego permitido es todo aquel juego de azar que organice el Estado (o un particular debidamente autorizado por el Estado) deberemos analizar las normas especiales fuera del Código Civil. Y ninguna de las normas especiales remite a este capítulo del Código Civil ni habla de obligaciones naturales”.
En esta línea, ella menciona que por el “giro lingüístico empleado, parece desprenderse que no estamos ante obligaciones naturales”. Muy por el contrario, normas tales como el decreto 269/993 establece que “quedan obligados a satisfacer personal e ilimitadamente los aciertos” A su vez, ella establece que las obligaciones que pueda el Estado asumir al celebrar contratos de apuesta y de juego no son naturales, sino civiles.
Adicionalmente indica que: “a partir de la entrada en vigencia de la 17.250, no puede negarse que se trata de una actividad de consumo: el estado provee un servicio a través de un contrato Bilateral, oneroso y aleatorio, convirtiéndose en proveedor (art 3). El sujeto que juega contra la prestación de un servicio de entretenimiento y por lo tanto, es consumidor (art. 2).” A su vez, “esta Ley consagra, particularmente, la responsabilidad objetiva del proveedor cuando del vicio del producto del que se sirve para cumplir su prestación resulte un daño al consumidor (art. 34)”.
De modo que la autora en ocasión del análisis de la sentencia de 261/004 del TAC 7°, concluye: “si se trata de obligaciones civiles, es de aplicación de la ley de relaciones de consumo por lo que la pretendida cláusula exoneratoria resulta nula y manteniendo toda su vigencia el art. 33 según el cual la única eximente es la causa extraña no imputable, no siendo tal el vicio o mal funcionamiento”.
A su vez, entiendo que en este caso debe claramente diferenciarse cuando quien explota juegos de azar es el Estado o un privado autorizado por éste, o si en su defecto son particulares sin autorización alguna.
Esto se debe a que si tomamos en cuenta a los privados que cuentan con una concesión para operar casinos, se les exige que ingresen en un proceso licitatorio, que realicen una inversión de envergadura acompañado de un hotel 5 estrellas, tengan auditorías mensuales y minuciosas que controlen sus ingresos y el estricto cumplimiento del contrato de concesión.
Todo esto enmarcado en resoluciones de Presidencia y contratos suscriptos por el Poder Ejecutivo. Es dable afirmar, que en estas situaciones, a diferencia de aquellos que simplemente mandan a hacer una máquina para poner en un local no destinado a juegos de azar, deben encontrarse bajo un paraguas legal que lo proteja.
C. ¿Existen los controles adecuados por
parte del estado a los casinos?
Para que
existan controles adecuados con cada uno de los actores regulados, es necesario
que existan autoridades competentes.
Para el caso de los casinos del Estado, la autoridad competente para la explotación y control de su actividad es la Dirección General de Casinos, una dependencia del Ministerio de Economía y Finanzas.
En el caso de los casinos municipales, la autoridad competente es la Dirección de Casinos Municipales.
En cuanto a los privados, eso se encuentra determinado en su respectivo contrato de concesión.
Para el caso de las licitaciones públicas, éstas son controladas por el Tribunal de Cuentas. Autoridad que únicamente puede hacer observaciones y comunicarlas a la junta o el Poder Legislativo, sin tener facultades para emitir sanciones al concesionario.
Por su parte, tanto casinos privados como estatales, se encuentran regidos por la misma autoridad en las siguientes materias:
-
Prevención de
lavado de activos y financiamiento del terrorismo (SENACLAFT)
-
Control y fiscalización del ingreso de menores
(INAU).
-
Control y fiscalización de ambientes libre de humo
de tabaco (MSP).
-
Control y fiscalización en derecho laboral (MTSS).
-
Ley de defensa del consumidor.
-
Control y fiscalización del Juego Online
Lo anterior es perfectamente entendible en un Estado de Derecho donde el Estado se reserva para si una actividad.
Por lo que las dudas aparecen frente a nuevos actores que han venido desarrollando una misma actividad que las que el Estado explota directamente (o a través de un privado debidamente autorizado), solo que al margen de todos los controles establecidos bajo el presente capítulo.
Estos actores lo hacen sin contar con autorización previa alguna, sin que se le practiquen auditorías ni controles de ningún tipo y sin dar las garantías ni respaldo necesario. Estos nuevos actores que se han extendido en el país en los últimos años, explotan una actividad de casino de forma abierta al margen de toda la normativa referida a lo largo del presente trabajo.
C.1 Prevención de lavado de activos.
Con la emisión de la Ley 17.835 y su decreto reglamentario, 355/2010 se incluyó expresamente a los casinos como sujetos obligados en la prevención del lavado de activos.
Posteriormente a partir de la sanción de la ley 19.574 y su decreto reglamentario 379/18, fue derogada la normativa indicada precedentemente, siendo ésta la que rige en la materia.
C.1.A
Ley 19754 Ley integral contra el
lavado de activos.
Al respecto, establece como sujetos obligados no financieros en el artículo 13 a los siguientes:
(Sujetos obligados no financieros).- Con las mismas condiciones también estarán sujetos a la obligación establecida en el artículo anterior: A) Los casinos. B) Las inmobiliarias, promotores inmobiliarios, empresas constructoras y otros intermediarios en transacciones que involucren inmuebles, con excepción de los arrendamientos. C) Los abogados únicamente cuando actúen a nombre y por cuenta de sus clientes en las operaciones que a continuación se detallan y en ningún caso por cualquier tipo de asesoramiento que den a sus clientes: 1) Promesas, cesiones de promesas o compraventas de bienes inmuebles. 2) Administración del dinero, valores u otros activos del cliente. 3) Administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores. 4) Organización de aportes para la creación, operación o administración de sociedades. 5) Creación, operación o administración de personas jurídicas, fideicomisos u otros institutos jurídicos. 6) Promesas, cesiones de promesas o compraventa de establecimientos comerciales. 7) Actuación por cuenta de clientes en cualquier operación financiera o inmobiliaria. 8) Las actividades descriptas en el literal H) del presente artículo. Tratándose de venta de personas jurídicas, fideicomisos u otros institutos jurídicos, estarán obligados tanto cuando actúen a nombre propio como a nombre y por cuenta de un cliente. D) Los escribanos o cualquier otra persona física o jurídica, cuando participen en la realización de las siguientes operaciones para sus clientes y en ningún caso por cualquier tipo de asesoramiento que les presten: 1) Promesas, cesiones de promesas o compraventas de bienes inmuebles. 2) Administración del dinero, valores u otros activos del cliente. 3) Administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores. 4) Organización de aportes para la creación, operación o administración de sociedades. 5) Creación, operación o administración de personas jurídicas, fideicomisos u otros institutos jurídicos. 6) Promesas, cesiones de promesas o compraventa de establecimientos comerciales. 7) Actuación por cuenta de clientes en cualquier operación financiera o inmobiliaria. 8) Las actividades descriptas en el literal H) del presente artículo. E) Los rematadores. F) Las personas físicas o jurídicas dedicadas a la intermediación o mediación en operaciones de compraventa de antigüedades, obras de arte, y metales y piedras preciosas. G) Los explotadores y usuarios directos e indirectos de zonas francas, con respecto a los usos y actividades que determine la reglamentación. H) Los proveedores de servicios societarios, fideicomisos y en general, cualquier persona física o jurídica cuando en forma habitual realicen transacciones para sus clientes sobre las siguientes actividades: 1) Constituir sociedades u otras personas jurídicas. 2) Integrar el directorio o ejercer funciones de dirección de una sociedad, socio de una asociación o funciones similares en relación con otras personas jurídicas o disponer que otra persona ejerza dichas funciones, en los términos que establezca la reglamentación. 3) Facilitar un domicilio social o sede a una sociedad, una asociación o cualquier otro instrumento o persona jurídica, en los términos que establezca la reglamentación. 4) Ejercer funciones de fiduciario en un fideicomiso o instrumento jurídico similar o disponer que otra persona ejerza dichas funciones. 5) Ejercer funciones de accionista nominal por cuenta de otra persona, exceptuando las sociedades que coticen en un mercado regulado y estén sujetas a requisitos de información conforme a derecho, o disponer que otra persona ejerza dichas funciones, en los términos que establezca la reglamentación. 6) Venta de personas jurídicas, fideicomisos u otros institutos jurídicos. I) Las asociaciones civiles, fundaciones, partidos políticos, agrupaciones y en general, cualquier organización sin fines de lucro con o sin personería jurídica. J) Los contadores públicos y otras personas físicas o jurídicas, que actúen en calidad de independientes y que participen en la realización de las siguientes operaciones o actividades para sus clientes y en ningún caso por cualquier tipo de asesoramiento que les presten: 1) Promesas, cesiones de promesas o compraventas de bienes inmuebles. 2) Administración del dinero, valores u otros activos del cliente. 3) Administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores. 4) Organización de aportes para la creación, operación o administración de sociedades. 5) Creación, operación o administración de personas jurídicas u otros institutos jurídicos. 6) Promesas, cesiones de promesas o compraventa de establecimientos comerciales. 7) Actuación por cuenta de clientes en cualquier operación financiera o inmobiliaria. 8) Las actividades descriptas en el literal H) del presente artículo. 9) Confección de informes de revisión limitada de estados contables, en las condiciones que establezca la reglamentación. 10) Confección de informes de auditoría de estados contables. Los sujetos obligados mencionados en los literales C), D) y J) del presente artículo, no estarán alcanzados por la obligación de reportar transacciones inusuales o sospechosas ni aún respecto de las operaciones especificadas en dichos numerales si la información que reciben de uno de sus clientes o a través de uno de sus clientes, se obtuvo para verificar el estatus legal de su cliente o en el marco del ejercicio del derecho de defensa en asuntos judiciales, administrativos, arbitrales o de mediación. La información sobre operaciones inusuales o sospechosas deberá comunicarse a la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central del Uruguay. Esta Unidad, en coordinación con la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo reglamentará la forma en que se realizará dicha comunicación.Facúltase al Poder Ejecutivo a establecer, por vía reglamentaria, los requisitos que deberán cumplir estos sujetos obligados, para el registro de transacciones, el mantenimiento de los respectivos asientos y el desarrollo de la debida diligencia de los clientes o aportantes de fondos. Cuando los sujetos obligados participen en un organismo gremial que por el número de sus integrantes represente significativamente a la profesión u oficio de que se trate, el organismo de control en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo podrá coordinar con dichas entidades la mejor manera de instrumentar el cumplimiento por parte de los agremiados o asociados de sus obligaciones en la materia. Si no existieran dichas entidades, el órgano de control podrá crear comisiones interinstitucionales cuya integración, competencia y funcionamiento serán establecidos por la reglamentación.
El incumplimiento de las obligaciones previstas para los sujetos obligados por el presente artículo determinará la aplicación de sanciones por parte de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. Dichas sanciones se aplicarán apreciando la entidad de la infracción y los antecedentes del infractor y consistirán en apercibimiento, observación, multa o suspensión del sujeto obligado cuando corresponda, en forma temporaria, o con previa autorización judicial, en forma definitiva. Las suspensiones temporarias no podrán superar el límite de tres meses. El monto de las multas se graduará entre un mínimo de 1.000 UI (mil unidades indexadas) y un máximo de 20.000.000 UI (veinte millones de unidades indexadas) según las circunstancias del caso, la conducta y el volumen de negocios habituales del infractor. El Poder Ejecutivo establecerá los plazos, la forma y las condiciones en que se deberá dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en este artículo.La Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo podrá requerir a los sujetos obligados mencionados en este artículo, información periódica de todo elemento que estime útil para el cumplimiento de sus funciones, los que estarán obligados a proporcionarla, bajo apercibimiento de que se apliquen las sanciones previstas en el presente artículo.Una vez indicados quienes son los sujetos no financieros obligados, la Ley 19574 incluye otra serie de obligaciones de relevancia.Así, a través de su artículo 14 establece la obligación de tener políticas realizar procedimientos de debida diligencia de todos sus clientes. En línea de lo anterior en su artículo 15, da lineamientos sobre las medidas que deberán tomarse. En este sentido indica que se deberá: (i) Identificar y verificar la identidad de los clientes utilizando datos e información de fuentes independientes y confiables; (ii) Identificar al beneficiario final; (iii) Obtener información sobre el propósito de la relación comercial y la naturaleza de los negocios a desarrollar; y (iv) Realizar un seguimiento continuo y examinar las transacciones para asegurarse que sean consistentes con la obligación disponible.Todas estas medidas, deben tener relación con el cliente en función del riesgo asignado. Dicho análisis del riesgo deberá constar por escrito, así aquellos clientes que involucren un riesgo reducido de lavado de activos y de financiamiento del terrorismo se le aplicarán medidas más simplificadas (arts. 17 y 18). Por su parte, aquellos clientes que impliquen un mayor riesgo, se les deberá implementar unas medidas de debida diligencia más intensificada.La ley incluye como aquellos sujetos a los cuales deberá intensificarse la debida diligencia a los siguientes casos: (i) Clientes no residentes que vengan de países que no cumplan con estándares de prevención de lavado de activos; (ii) Aquellos en que la participación de la actividad no implica la presencia física de los mismos; (iii) Las personas políticamente expuestas; (iv) Personas jurídicas con acciones al portador; y (v) fideicomisos.En nuestro caso particular, por tratarse de casinos donde está la persona jugando en el casino en ese momento, habrá que reparar en las políticamente expuestas.La ley define a éstas en su artículo 20 como: “Se entiende por personas políticamente expuestas a aquellas que desempeñan o han desempeñado en los últimos cinco años funciones públicas de importancia en el país o en el extranjero, tales como: jefes de Estado o de Gobierno, políticos de jerarquía, funcionarios gubernamentales, judiciales, o militares de alta jerarquía, representantes y senadores del Poder Legislativo, dirigentes destacados de partidos políticos, directores y altos ejecutivos de empresas estatales y otras entidades públicas.
También se entiende
como personas políticamente expuestas a aquellas personas que desempeñan o han
desempeñado en los últimos cinco años una función de jerarquía en un organismo
internacional, como ser: miembros de la alta gerencia, directores, subdirectores,
miembros de la junta o funciones equivalentes”.
Por su parte, entiendo que las otras medidas aquí incluidas tales como Clientes no residentes que vengan de países que no cumplan con
estándares de prevención de lavado de activos y aquellos en que la
participación de la actividad no implica la presencia física de los mismos
sería más de aplicación para aquellas modalidades de juego online.
Esta Ley continúa indicando otro tipo de obligaciones tales como: (i) conservación de registros, (ii) obligación de reserva; (iii) exención de responsabilidad; e (iv) inmovilización de fondos.Estas cuatro obligaciones, ya se encontraban consagradas en la Ley 17835 y fueron vueltas a incluir en la Ley 19574. C.1.B: Decreto reglamentario 379/18Como consecuencia de la actualización de la normativa en prevención de lavado de activos referida precedentemente, Presidencia de la República a través de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT) procedió a reglamentar la Ley 19.574.Pero en este caso, a diferencia de lo ocurrido con el decreto 355/2010, este decreto fue la consecuencia de un trabajo mancomunado entre dicha Secretaría y cada uno de los sujetos obligados.Así fue que en ocasión de reglamentar el capítulo III, casinos, la SENACLAFT se reunió con los mismos. Por lo que en dichos encuentros te trabajo, participaron delegados de Casinos del Estado, Casino Municipal Parque Hotel, Sofitel de Carrasco y Enjoy Punta del Este.En dichos encuentros nunca participaron representantes de las máquinas tragamonedas clandestinas.En este decreto en su artículo 22 establece un umbral mínimo a partir del cual se deberán realizar los procedimientos de debida diligencia. Aquí se mantiene el umbral fijado por el decreto 355/2010 de USD 3.000, pero flexibiliza el criterio utilizado a los efectos de determinar cuándo las operaciones múltiples son consideradas una sola operación. Posteriormente indica que los sujetos obligados, deberán aplicar una clasificación de los riesgos, entre las categorías de riesgo bajo, medio y alto.Aquí, todos los habilitados a desarrollar el juego de azar deben practicar lo siguiente: A) debida diligencia simplificada, para lo cual deberán obtener los siguientes datos: (i) nombre completo; (ii) documento de identidad; (iii) domicilio; y (iv) fecha y lugar de nacimiento.Adicionalmente, en el marco de esta debida diligencia simplificada debe determinarse si el cliente actúa a nombre propio o de un tercero, verificar las listas del consejo de seguridad de las naciones unidas y solicitar determinada información cuando se interactúa con personas jurídicas (no sería el caso de casinos).B) debida diligencia normal. Aquí se hace una diferenciación si se trata de personas físicas de jurídicas. (I) Personas físicas: Los sujetos obligados deberán conseguir los siguientes datos: (i) nombre completo; (ii) documento de identidad; (iii) domicilio; (iv) fecha y lugar de nacimiento; (v) Profesión, oficio o actividad.Adicionalmente, en el marco de esta debida diligencia debe determinarse si el cliente actúa a nombre propio o de un tercero; verificar las listas del consejo de seguridad de las naciones unidas; buscar antecedentes en base de datos; y obtener una declaración a los efectos de determinar si es o no persona políticamente expuesta. (II) Personas jurídicas: información societaria, datos del representante y certificado de vigencia cuando sean sociedades extranjeras.C) Debida diligencia intensificada. Cuando los casinos entiendan que esa operación específica con esos determinados clientes implique un mayor riesgo, adicionalmente a lo exigido para la debida diligencia normal, se deberá solicitar lo siguiente:(i) volumen de ingresos y/o justificación razonable y/o justificación sobre el origen de los fondos manejados en la transacción; (ii) estado civil de las personas y en caso de ser casados, datos del cónyuge; (iii) obtener una declaración de regularidad fiscal; (iv) una información específica para sociedades obligadas a registrarse frente al BCU según lo establecido por la Ley 18.930 y 19.484.Por último, el decreto reglamentario regula específicamente las situaciones en que un cliente se niega a presentar determinada información así como también (piedra angular para la prevención del lavado) establece los criterios a través del cual un casino puede emitir una transferencia bancaria, un cheque o una certificación de ganancia. C.1.C. Conclusión.A la luz de toda la normativa analizada, podemos vislumbrar todo un conjunto de obligaciones a las cuales deben cumplir los casinos. Estas obligaciones, ha sido de dificultosa implementación para algunos casinos, en especial del Estado. Esto se debe a que una carga logísitca y de recursos enorme para lo cual varios de los casinos no se encontraban preparados. Sin perjuicio de lo anterior, deben cumplir.Esto habla a las claras de que el Estado a través de la sanción de la Ley 19.574 y su decreto reglamentario enmarcó a los casinos habilitados a cumplir con toda la normativa relacionada a la prevención del lavado de activos.En ningún momento fueron incluidos los operadores ilegales de tragamonedas en dicha normativa ni en los encuentros de trabajo con la SENACLAFT.Por lo que los operadores de máquinas ilegales de tragamonedas no solo lo hacen al margen de la ley al operar sin habilitación ni control de ningún tipo, sino que tampoco están aplicando ninguna de la normativa tendiente a prevenir el lavado de activos y financiamiento del terrorismo.De modo que a mi entender, todo el esfuerzo del Estado a través del Poder Legislativo y Ejecutivo respectivamente, es abarcativo del juego legal únicamente. Por lo que esa ventana que se deja abierta, es justamente una que permite que los lavadores puedan obviar toda la reglamentación vigente a través del juego clandestino.Como si esto no fuera suficiente, entiendo que el principal riesgo no está dado en los “clientes” de las máquinas legales clandestinas. Entiendo que el mayor riesgo de lavado, está dado en los propios operadores de las máquinas clandestinas.Mientras los casinos que operan dentro del marco de la ley, están obligados a proporcionar la información requerida a las autoridades correspondientes y son minuciosamente auditados, los operadores de máquinas tragamonedas clandestinas lo hacen al margen de todo tipo de control.Tanto es el control del estado, que en ocasión de la autorización al llamado a Licitación Pública N°01/2019, el Ministerio de Turismo en conjunto con el Ministerio de Economía y Finanzas y el Presidente de la República emitieron la resolución el día 25 de noviembre de 2019 a través del cual también autorizaron el pliego de condiciones administrativas y anexos.En dicho pliego de condiciones establece como condición necesaria y previa, la resolución de adjudicación por parte de la SENACLAFT. Para tal fin se adjunta un anexo, el cuarto, el cual debe ser presentado en una carpeta por separado con toda la información ahí contenida.[6]Por lo que independientemente de toda la información requerida y previamente analizada, se entiende como una condición precedente, cumplir con el instructivo preparado por la Senaclaft, el cual requiere lo siguiente: A) Nombre de la persona jurídica, número de RUT, nombre de fantasía, domicilio, teléfono y correo electrónico.B) información particular de los socios, directores, gerente general, principales gerentes, administradores y beneficiarios finales.C) Testimonio notarial del estatuto o contrato social, así como declaratoria inscripta en caso de proceder. D) Acreditar cadena de accionistas hasta llegar al beneficiario final.E) Declaración jurada del beneficiario final; F) Acreditación del origen de fondos a utilizar en el proyecto;Esto sería a resumidas cuentas.Y esta postura tiene todo el sentido. El Estado busca que este tipo de emprendimientos no sea utilizado como un mecanismo hábil de inversión y circulación de activos, utilizado para lavar y/o para financiar el terrorismo.Por lo que visto y considerando que el Estado con acierto ha designado a quienes desarrollan el negocio de los juegos de azar como sujetos obligados y sometidos a un fuerte control, cuesta entender cómo están dejando fuera del control a aquellos que desarrollan el mismo negocio en la clandestinidad, pero que operan a la vista de todos. Por lo que entiendo, que aquellos que explotan el negocio de las máquinas tragamonedas clandestinas a plena luz del día y a lo largo y ancho del país, disponen de un vehículo hábil con la que pueden utilizar largas sumas de efectivo con amplia disponibilidad horaria los siete días de la semana para proceder al ocultamiento y transformación de dinero proveniente de actividades ilícitas.Pero no solo pueden lavar dinero proveniente de actividad ilícitas a través de falsas ganancias, sino que con dinero proveniente de actividades ilícitas, están invirtiendo en la explotación de una actividad prohibida por Ley. C.2. Ingreso
de niños y adolescentes a espacios donde se realicen juegos de azar.
El INAU en el marco de lo establecido en el artículo 186 del código de la niñez y la adolescencia, Ley 17.823, establece expresamente la prohibición de las personas menores de 18 años a concurrir los casinos.
“Prohíbese
la concurrencia de personas menores de dieciocho años a casinos, prostíbulos y
similares, whiskerías y clubes nocturnos, independientemente de su
denominación.
El Instituto del
Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) reglamentará a los efectos pertinentes la
concurrencia de adolescentes a locales de baile, espectáculos públicos de
cualquier naturaleza, hoteles de alta rotatividad y
afines.
Corresponde asimismo
al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) regular la asistencia de
niños y adolescentes a espectáculos públicos de cualquier naturaleza.”
Este artículo se complementa con el art 188 el cual establece la fiscalización y correspondientes sanciones por parte del INAU, tal como se cita a continuación:
“1) La fiscalización
de lo establecido en los artículos 181 a 187 de este Código, será facultad del
Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay.
2) Las empresas o los particulares que no
cumplan con las obligaciones impuestas en los artículos 181 a 187 de este
Código, serán sancionados con una multa de entre 50 UR (cincuenta unidades reajustables)
y 200 UR (doscientas unidades reajustables), según los casos. En los casos de
reincidencia, podrán hasta duplicarse los referidos montos. Las multas serán
aplicadas y recaudadas por el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay.
El niño o adolescente
encontrado en situación de riesgo será conducido y entregado por parte del Juez
a los padres, tutor o encargado. El Juez advertirá a éstos personalmente y bajo
su más seria responsabilidad de la situación. Si éstos han incumplido alguno de
los deberes establecidos en el artículo 16 de este Código, el niño o
adolescente será entregado al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay
(INAU).
El Instituto del
Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) podrá solicitar al Juez competente la
clausura, por veinticuatro horas a diez días, del establecimiento en
infracción.”
A tales efectos, en todos los casinos autorizados existe una planilla anual de control, proporcionada por el Departamento de Espectáculos Públicos del INAU la cual debe permanecer en un lugar visible en el local y ser entregada a los inspectores del INAU en ocasión de cada visita de los mismos.
Estos inspectores, en el marco de cada visita que realizan a cada casino, firman y sellan una vez realizado el control.
Por lo que a la luz de lo establecido precedentemente, podemos enmarcar otra gran diferencia entre los casinos y los operadores de máquinas tragamonedas clandestinas. Los últimos, en el marco de su comparecencia frente a la Comisión de Hacienda del Parlamento el día 04 de mayo de 2016, afirmaban que estaban dándole cumplimiento a los requisitos de protección del menor y el adolescente al colocar un cartel en las máquinas indicando que su utilización es para mayores de 18 años.
Cuesta creer la dualidad de criterios que existe entre un operador y otro.
Mientras a los casinos legales y habilitados por ley, les resulta aplicable el código de la Niñez y la Adolescencia y tienen vistas fiscalizadoras constantes, aquellos que operan el margen de la ley entienden que protegen al menor y al adolescente únicamente colocando un cartel con la indicación que dichas máquinas son para mayores de 18 años de edad.
C.3. Controles en el marco de la normativa de
humo
En el marco de la Ley 18256 y su decreto reglamentario (284/08), se dispusieron medidas tendientes al control del tabaco a fin de reducir de manera continua y sustancial la prevalencia de su consumo y exposición al humo del mismo.
En línea de lo anterior, se establece una serie de prohibiciones, en especial la prohibición de fumar en espacios cerrados, así como en espacios abiertos que no estén de conformidad con los requisitos edilicios exigidos por la normativa. En especial lo referente a que sean en espacios abiertos sin techo de ningún tipo.
En línea de lo anterior, todos los casinos tuvieron que adecuarse a la misma de forma inmediata y son objeto de control por parte del Ministerio de Salud Pública de forma constante.
C.4 Conductas problemáticas con el juego y
programas de juego responsable
C.4.A. Conductas
problemáticas del Juego
Como lo estableció Carlos Delpiazzo[7], la palabra “casino” proviene del italiano “casa de campo”, se designa en sentido amplio al lugar de reunión y diversión, originariamente en los balnearios.
Por su parte, los autores Emilia Palumberri y Giusseppe Manino[8], analizaron la evolución de los juegos de azar, e indican que estos comenzaron en el 3000-4000 a. C. Esto fue cuando en la sociedad egipcia se practicaba el juego, como testimonia el hallazgo de imágenes de dados y de jugadores. El término “azar” deriva de la palabra francesa "hasard", que a su vez deriva del árabe "az-zahr", un antiguo juego oriental de dados.
Por lo que los juegos de azar claramente tienen una finalidad de recreación y diversión. No obstante, tal como lo estableció José Bermejo Vera, sin un correcto marco legal y sin las debidas protecciones a los usuarios, puede traer aparejado posibles daños o consecuencias no deseadas a éstos.
Lo anterior refiere a aquellas personas que presentan una conducta de juego problemática o incluso adicciones a los juegos de azar (ludopatía).
La Real Academia Española define la ludopatía como un “adicción patológica a los juegos electrónicos o de azar”, mientras que por adicción entiende que: “dependencia de sustancias o actividades nocivas para la salud o el equilibrio psíquico” o “afición extrema a algo o alguien”.
Los autores Emilia Palumberri y Giusseppe Manino[9] indicaron que el concepto de adicción al juego de azar o “gambling” es reconocido oficialmente por el American Psychiatric Association, a partir de la III edición del Manual Estadístico-Diagnostico del 1980, como una nueva categoría diagnostica y así fue incorporado por la Organización Mundial para la Salud. Esta última reconoce al juego compulsivo también a partir de 1980 como una enfermedad emocional donde la persona desarrolla de forma crónica y progresiva la incapacidad de resistir el impulso de jugar.
De modo que recalcamos una vez más, la importancia que los juegos de azar, sean desarrollados con los debidos controles y dentro de un marco legal regulado dando mayores garantías a todos los usuarios.
C.4.B. Programas de Juego Responsable
Todos los casinos que operan bajo el régimen legal vigente en Uruguay, han ido desarrollando e implementando programas para un juego responsable.
C.4. B.i Programa de un casino privado (Enjoy Punta del Este)
Así, uno de los casinos privados que opera en Punta del Este, desarrollo un programa denominado “Jugados Por Ti”. El mismo surge como consecuencia de su compromiso con el cliente y el entretenimiento responsable.
Por lo que luego de varias participaciones en distintos seminarios internacionales desarrollados en Las Vegas, esta compañía, ENJOY, rescata el modelo PETER del National Council on Problem Gambling. El nombre de este modelo obedece a las siguientes siglas: (i) Prevention (prevención); (ii) Education (educación); (iii) Treatment (tratamiento); (iv) Enforcement (cumplimiento de la notmativa vigente); y (v) Research (investigación). Éstas, simbolizan los 5 ejes de este modelo para abordar la problemática de la ludopatía.
Así fue que la compañía Enjoy desarrollo el programa Jugados por Ti desde el año 2008 a esta parte. De esta forma, esta iniciativa pionera en el continente impulsa políticas y prácticas responsables para promover el juego responsable y el cuidado de los clientes.
El mismo consiste en otorgarle a familiares y clientes distintos tipos de herramientas, para que puedan desarrollar un juego responsable. Así es que tanto al cliente como a su familia un servicio de orientación telefónica donde se le puede dar al cliente apoyo psicológico, legal o financiero.
Este apoyo puede ser a través del suministro de un servicio de asistencia telefónica el cual es gratuito, confidencial y voluntario.
Aquí tanto el cliente como sus familiares pueden ser asistidos por profesionales expertos en el abordaje de conductas adictivas.
A su vez, aquellos clientes que vean que su juego puede estar siendo problemático, podrán apoyarse en consejeros de juego responsable quienes pueden darle el apoyo necesario así como suministrarle y asistirlo en opciones y alternativas para tratar su juego problemático. Una de estas alternativas es la posibilidad de autoexcluirse a las salas de juego. Ésta si bien es un fuerte apoyo en la recuperación de los clientes con problemas en su forma de jugar, ya que facilita la modificación de los hábitos de juego y refuerza la reposición del autocontrol, por sí sola no logrará que una persona resuelva su relación problemática con el juego. Para esto último existen profesionales especializados.
C.4.B. ii. Programas de Casinos del Estado
Siguiendo la misma línea del este casino privado, Casinos del Estado ha implementado el Programa de Juego Responsable.
Aquí dicha entidad estatal firmó un convenio con la Facultad de Medicina de la Universidad de la República para la prevención y tratamiento de la Ludopatía.
También incluyeron un 0800 con asistencia telefónica gratuita así como también da asesoramiento en sobre distintos centros de ayuda al juego problemático
C.4.C Conclusión.
Habiendo analizado brevemente los riesgos asociados al juego, por un lado podemos encontrar a los actores autorizados que buscan lograr clientes saludables, tanto en lo individual, brindando una debida asistencia al afectado; como en el ámbito familiar, haciendo una propuesta contemplando el apoyo a los miembros de la familia del jugador problemático con información y asistencia desde un centro específico, serio y científico, posicionándose con responsabilidad para dar respuestas y soluciones.
Cuesta creer como en ese contexto los operadores pueden dar algún tipo da garantías. Máxime, cuando aún sus productos carecen de auditoria de tipo alguno y únicamente encuadran un acuerdo entre el dueño del local y el de la máquina.
D. Máquinas
tragamonedas clandestinas.
Siguiendo la línea de lo establecido precedentemente, no puede dejar de notarse la notoria mayor presencia de máquinas ilegales tragamonedas en distintos locales comerciales del país.
D.1. Análisis de la
sentencia del TCA N° 381 del 30 de septiembre de 2014.
Al respecto, existe un antecedente jurisprudencial al respecto es el de la sentencia del TCA N° 381 del 30 de septiembre de 2014.
Ésta refiere a la anulación de la Orden de Servicio N°328280 emitida por el Servicio Central de Inspección General de la Intendencia de Montevideo del 29 de julio de 2011 a través de la cual se resolvió “Intimar el retiro de las máquinas tragamonedas con un plazo de 48 horas bajo apercibimiento de sanción en caso de omisión por ART D 2863, Lit B del Volúmen XIII del Digesto Municipal y Resolución 3522/06 del 15/09/2010 del Intendente de Montevideo”.
Los fundamentos de fondo de la sentencia refieren a:
A) que la explotación de las maquinitas electrónicas
objeto de estos obrados constituyen una actividad lícita, que no ha sido
monopolizado por el Estado. Se trata de una actividad que se halla dentro del
ámbito de la libertad de los particulares (artículos 7, 10, 36, 85 num 17° de la Constitución. Adicionalmente el TCA
estableció “ninguna disposición con valor y fuerza de Ley – única que podría
hacerlo –ha prohibido esta actividad, ni la ha quitado del ámbito de la
libertad, para consagrar un monopolio a favor del Estado.
B) que la intimación se fundó en ART D 2863, Lit B del Volúmen XIII del
Digesto Municipal que refiere a los locales destinados a entretenimientos
electrónicos. Dicha normativa expresamente prohíbe en esos locales “efectuar
apuestas o dar premios de dinero y/o instalar máquinas de azar”. Como las
máquinas tragamonedas que originaron estos obrados estaban en un bar, no le es
aplicable la normativa prevista para los locales destinados a entretenimientos
electrónicos.
C) “que los gobiernos Departamentales carecen de
potestad para imponer limitaciones a los derechos fundamentales, como lo es la
libertad de comercio (art. 36 de la Constitución de la República). La
limitación de esos derechos requiere de la existencia del dictado de una ley en
sentido formal y material.
D) Que por lo expuesto, sostiene que el artículo del
Digesto Municipal que se aplicó para fundar la infracción resulta, por un lado
inaplicable a la situación de la actora, porque no se halla bajo su supuesto.
Y, aun si lo estuviera, carecería de valor y fuerza para limitar el desarrollo
de una actividad lícita porque, conforme a la Constitución, solamente una ley
nacional puede quitar una actividad del ámbito de la libertad.
E) que el acto impugnado también se funda en la resolución de la Intendencia Municipal De Montevideo N°3522/2006, por la que se resuelve “comunicar a los establecimientos comerciales del Departamento que la normativa vigente no permite la instalación de máquinas tragamonedas en comercios u otros establecimientos de acceso público, cuya habilitación municipal fue concedida con otros destinos”. Esta resolución también establece que: “de comprobarse la existencia de las mismas se intimará su retiro y se comunicará tal circunstancia a la Dirección Nacional de Casinos. En caso de incumplimiento de la intimación podrá disponer de la clausura temporaria o definitiva del establecimiento.
Tal como lo establece Augusto Durán Martínez en su muy completo artículo[10], la sentencia entiende que esa resolución es ilegítima porque sin Ley en sentido orgánico formal, no puede disponerse tal prohibición.
Llama la atención esta conclusión a la cual llega el TCA. A mi entender, el TCA dictó la sentencia sin tomar en consideración una Ley que expresamente regula el tema, Ley 1595. Tampoco lo hizo tomando en consideración ninguna de la normativa posterior ya citada.
Adicionalmente, dentro de su profundo y detallado informe, Augusto Durán Martínez también fundamenta otros aspectos a destacar. Entre ellos, menciona que la actividad de casino es de naturaleza privada, pero monopolizada a favor del Estado. En esta línea, el establece que: “Es obvio que la actividad de casinos no es inherente al Estado, por lo que no es un cometido esencial del Estado. Tampoco se puede decir que el Estado asuma esa actividad para satisfacer necesidades colectivas impostergables, por lo que no es un servicio público. No reúne características de los servicios sociales y admite ser monopolizada, por lo que no configura un servicio social. No queda, así, otra alternativa, que considerarla una actividad privada a cargo del Estado. Una actividad que el Estado en determinado momento consideró, por razones de interés general, necesario asumir, y hacerlo en régimen de monopolio”.
Adicionalmente,
también estableció que: “desde otro punto
de vista, las actividades pueden ser lícitas o ilícitas. Son ilícitas las
prohibidas por la Constitución o la Ley o por otro acto jurídico que cuente con
la debida habilitación constitucional o legal.
Cuando la ilicitud reviste de particular gravedad, se le asigna naturaleza penal. Pero no toda ilicitud es penal. Así, fumar en un salón de clase de una universidad configura una conducta ilícita, no penal, ya que no es susceptible de una sanción penal, pero si produce consecuencias jurídicas que pueden llegar a sanciones civiles o administrativas.”
Siguiendo esa línea, concluye: “la explotación de slots por tratarse de un juego de azar, es en principio ilícita. No es de actividad libre, por lo que no está regida por el derecho de la competencia. Las máquinas tragamonedas solo serán explotadas lícitamente por casinos administrados directamente por el Estado, tanto en forma tradicional como en el mal llamado sistema mixto, o por casinos privados que hayan obtenido la correspondiente concesión o autorización, en el estricto marco de las mismas”.
D.2. Análisis
de la comparecencia de la Asociación Nacional de Juegos del Entretenimiento
(ANJE) en la Comisión de Hacienda del Parlamento.
Como si del análisis de esta sentencia del TCA más lo expresado dentro de este trabajo no fuera suficiente, también se procederá a desmenuzar la comparecencia de la Asociación Nacional de Juegos del Entretenimiento (ANJE) a la Comisión de Hacienda del Parlamento el día 04 de mayo de 2016, en ocasión de la discusión de un proyecto de Ley que se estaba discutiendo por aquel entonces relativo a un proyecto de Ley tendiente a darle un marco legal al juego.
Este proyecto de Ley fue enviado por el Ministerio de Economía y Finanzas al Parlamento el 20 de marzo de 2014 y tenía como objetivo la reorganización institucional de los juegos de azar, separando las funciones de regulación y control, de la actividad directa de explotación de los mismos.
Básicamente el
proyecto de ley tendía a regular dos aspectos: 1) otorgar al Estado un
monopolio del desarrollo de la actividad lúdica, permitiendo el otorgamiento de
autorizaciones, licencias, permisos y concesiones a terceros (Art. 1: Ratifícase que el Estado ejerce el monopolio de todo
tipo de juego, apuesta, suerte, rifas y similares en los que intervenga el
público o se encuentre por su propia naturaleza dirigido o abierto al público
apostador”. A su vez este mismo proyecto establecía: “En general queda prohibida la gestión, explotación, financiación y
práctica de todos los juegos y apuestas que no cuenten con las autorizaciones,
permisos, licencias o las concesiones otorgadas por los órganos estatales
competentes, así como aquellos que – contando con la autorización, permiso,
licencia o concesión sean realizados en forma, lugar o por personas diferentes
de las especificadas”.
En la versión taquigráfica del día 04 de mayo de 2016, la citada asociación manifiesta como argumentos de legalidad de su operativa, los siguientes:
-
Realizan
los aportes al BPS por los empleados de sus comercios y a DGI por la compra y
venta de las máquinas tragamonedas.
-
Son
empresas pequeñas que deben competir contra grandes capitales, y su negocio
consiste básicamente en la importación de un software, para que luego un
carpintero local arme una consola.
-
Su
modelo de negocios consiste en repartir el 50% de la recaudación entre el dueño
del local y el dueño de la máquina. No surge de estas declaraciones si tienen
algún tipo de auditoría. Lo que sí surge, que en opinión de la ANJE, el apego a
lo legal estaría dado por la celebración de un contrato de arrendamiento de la
máquina ya que de esa forma se pueden identificar a las partes.
-
Entienden
que están dando cumplimiento a los requisitos de protección del menor y el
adolescente al colocar un cartel en las máquinas indicando que son para mayores
de 18 años.
-
Establecen
que es una actividad no regulada que se enmarca dentro de lo que es la libertad
del comercio.
-
A
su vez dicen que se encuentra enmarcado dentro del derecho del trabajo de los
hombres. Por tal motivo ese proyecto de Ley, debería incluir a la actividad de
estas máquinas tragamonedas.
-
Indican
que se tratan de derechos adquiridos por la ANJE, por lo cual no se debería
modificar la situación de ésta so pena de responsabilidad del Estado.
-
Establecen
que la Ley 1595 no está vigente por ser del Siglo XIX.
-
Por
un tema de inclusión social, la ANJE debe ser considerada como un actor formal
más.
-
Establecen
que dejaría en una franja de vulnerabilidad a los pequeños comercios, que en
caso de que no se las legitime, van a tener que trabajar en negro.
-
Hablan
de la existencia de dos modalidades: una profesional (casinos) y otra semi amateur (ANJE) por no disponer de la misma tecnología.
Siendo este, un argumento al entender de la ANJE que les permita ser
considerado como un actor legal habilitado a desarrollar juegos de azar.
-
Por
último, establecen que el proyecto de Ley es inmoral porque se tipifica a las
máquinas tragamonedas como ilegales. El ser un delito, estaría afectando
moralmente a los explotadores por considerarlos explotadores de una actividad
delictiva.
A fin de cuentas, a partir de esta propia declaración de la ANJE queda en evidencia que no tienen licencia de ningún tipo para operar.
Si esto no fuera suficiente, carecen de cualquier tipo de auditoría y control o protección a través de CCTV para los usuarios.
Adicionalmente carecen de cualquier tipo de protocolo o políticas relacionadas con la prevención de lavado de activos o relativas a la protección de menores de 18 años de edad, así como tampoco se enmarcan en ningún programa de juego responsable.
Por lo que podemos afirmar que no solo explotan una actividad prohibida por ley, sino que también lo hacen incumpliendo toda la normativa y mejores prácticas asociadas.
Todo esto sin consecuencias de ningún tipo.
E. Proyecto de
actualización de la normativa en Uruguay
Como mencionado
precedentemente, durante el año 2014 el Ministerio de Economía y Finanzas envió
al Parlamento un proyecto de ley que tenía como objetivo la reorganización
institucional de los juegos de azar.
Este ambicioso proyecto, en resumidas cuentas,
trataba los siguientes temas:
i.
Ratificación del
monopolio de los juegos de azar por parte del Estado;
ii.
Control del juego en
todas sus modalidades;
iii.
Creación de un nuevo ente
regulador para todos los actores;
iv.
Creación de un ente estatal explotador de los
juegos de azar en sustitución de la actual Dirección General de Casinos;
v.
Tipificación de un Delito
para quienes exploten o participen en juegos de azar no autorizados.
Entiendo que este proyecto de
Ley independientemente de sus defectos y virtudes recogía una necesidad clara
necesidad de centralizar y regular los juegos de azar en una única norma.
Este proyecto de ley comenzaba
diciendo en su artículo primero: “ratifíquese
que el Estado ejerce el monopolio de todo tipo de juego, apuesta, suerte, rifas
y similares en los que intervenga el público o se encuentre por su propia
naturaleza dirigido o abierto al apostador”.
Entiendo que una definición de
este tipo es de suma importancia en el marco legal actual. A través de la
presente ratificación se crea una norma en la cual impone y reconoce a texto
expreso el monopolio a favor del Estado de todas las formas de juego de azar.
Por lo que de haberse aprobado este proyecto de Ley se incluiría en una sola
norma amplia y abstracta la inclusión de todos los sectores de juego.
Seguidamente el proyecto de Ley
incluía lo siguiente: “En general queda
prohibida la gestión, explotación, financiación y práctica de todos los juegos
y apuestas que no cuenten con las autorizaciones, permisos, licencias o las
concesiones otorgadas por los órganos estatales competentes, así como aquellos
que – contando con la autorización o permiso, licencia o concesión sean
realizados en forma, lugar o por personas diferentes de las especificadas”.
Por lo que a través del inciso
final del artículo segundo este proyecto de ley buscaba ratificar el sistema
prohibitivo.
A su vez, el proyecto de ley
establecía un alcance amplísimo de lo que se pretendía regular a través del
mismo. Esto lo realizaba a través de la definición de “juegos de azar” consagrada
en su artículo tercero y del listado enunciativo que realiza. A su vez en el artículo 5 mencionaba todas
las actividades que quedaban incluidas dentro de esa definición, a saber: “1. Explotación de casinos en su modalidad
tradicional así como los juegos de mesa y electrónicos que los mismos
desarrollen. 2. Explotación de las máquinas tragamonedas, sean instaladas en
casinos o locales dirigidos a tal fin. 3. Actividades hípicas cualquiera sea el
régimen de sus apuestas. 4. Loterías y quinielas en sus modalidades y juegos
derivados, así como juegos deportivos o informáticos, por internet, televisión
interactiva, telefonía o, en general, ejecutados a distancia o por medios
telemáticos de cualquier tipo o cualquier modalidad existente o a crearse en el
futuro”.
Por lo que dos de las grandes
incorporaciones que de este artículo 5. Serían aquellos incluidos en los
numerales 2 y 5. A través del primero, dejaría entrever la posibilidad de
autorizar las máquinas tragamonedas en lugares diferentes a una sala de casino
habilitada, siempre y cuando cuenten con la autorización correspondiente.
Por su parte, el numeral 5 de
dicho artículo establece que la posibilidad de regular los juegos de azar a
través de medios electrónicos o informáticos en cualquier modalidad existente o
a crearse en el futuro.
Entiendo que el proyecto de ley
tendría que haber seguido la misma línea que para los casinos presenciales, por
lo que hubiese sido preferible contemplar también la posibilidad de que este
tipo de explotación de los juegos de azar sea realizado por los casinos
privados.
Por su parte, la regulación de
todas las formas de azar antedicha iba a ser controlada por un nuevo organismo
a ser creado. Así es que dicho proyecto de ley a través de su artículo 10
creaba la Dirección Nacional de Loterías
y Quinielas. Este organismo tenía como principal atribución ejercer en
nombre del Estado el contralor de todo tipo de juego apuesta, suerte, rifas y
similares en los que intervenga público o se encuentre por su propia naturaleza
dirigido o abierto al público apostador.
Este nuevo organismo de
contralor tendría no solo la responsabilidad y facultad de ser quien expida
todas las autorizaciones, permisos, licencias o concesiones, sino que a su vez
sería quien se encargue de la regulación
del juego y las apuestas en todas sus modalidades de los casinos de gestión
privada (…).
Por otro lado, por oposición al
ente regulador referido precedentemente, el proyecto de Ley buscaba crear la
Administración Nacional de Casinos y juegos de apuestas del Estado con la
finalidad de que sea este servicio descentralizado comercial, el que explote la
actividad de casinos y de apuestas. Por lo que se vislumbraría que esta nueva
administración de casinos iba a ser creada para sustituir a la actual Dirección
General de Casinos.
Por último, un punto destacable
de este proyecto de ley, fue la tipificación de un nuevo delito penal. El
Proyecto, en su artículo 36, establece que “el
que en lugares públicos o accesibles al público, en contravención a las normas
y reglamentos aplicables tuviere, explotare o facilitare juegos de azar, será
castigado con tres meses de prisión a tres años de penitenciaría. El que en las
mismas circunstancias tomare participación en juegos de azar será castigado con
multa de 2500 a 25000 Unidades indexadas o prisión equivalente.
F. Juego online.
Originariamente, las
regulaciones en torno a los juegos de azar giraban en torno el juego presencial
en casinos. Esto se ha vuelto insuficiente con el surgimiento de formatos
digitales que permiten a clientes poder jugar de forma remota sin importar las
fronteras.
La regulación del juego on line varía mucho de país en país con un espectro que va
de aquellos donde el juego esta explícitamente prohibido, ha desarrollado de
forma monopólica por el estado, hasta aquellos donde el juego está totalmente
abierto a operadores privados.
También existen países donde no han regulado
los juegos de azar, por lo que aquí las interrogantes sobre su explotación o si
es prohibido son mayores.
F.1. Uruguay.
Tal como ya ha sido indicado
previamente en el presente trabajo, con la aprobación de la Ley de Rendición de
Cuentas del año 2017, Ley 19.535, establecieron la ilegalidad
de esta modalidad de los juegos de azar.
Por su parte, a través del
decreto reglamentario 366/017 encomendó a la Dirección Nacional de loterías y
quinielas el relevamiento de los sitios web que realicen este tipo de
explotación y su bloqueo.
Esta facultad otorgada a la
Dirección Nacional de Loterías y Quinielas ha sido rígidamente adoptada por
dicho organismo que ha fiscalizado y procedido al bloqueo de sitios web de
forma exhaustiva en los últimos años.
Por último, también como fue
analizado precedentemente, el proyecto de ley tendiente a regularizar todos los
juegos de azar, también trató este tema buscando regular los juegos de azar a
través de medios electrónicos o informáticos en cualquier modalidad existente o
a crearse en el futuro. En ese proyecto de ley, no se buscó contemplar que este
tipo de explotación sea realizada por los privados.
F.2. Regulación
del Juego Online en el extranjero.
Para el juego online, el
espectro de regulación es muy amplio. En esta línea existen países cuya
regulación lo prohíbe expresamente y otros donde esta práctica se encuentra
totalmente aceptada y regulada. Por su parte, en una gran cantidad de países
donde no se ha legislado en torno al juego online, por lo que su regulación es
un tanto ambigua al no poder determinarse con claridad si está prohibido o
permitido.
En esta línea, según un informe
de Edinson Investment Research[11],
en Europa se encuentra desarrollado el 54% (cincuenta y cuatro por ciento) del
juego online. Adicionalmente, según este mismo informe, al 2018 el juego online
involucraba el 15% de todo el juego de azar.
Tal como se desarrollará a continuación,
el Reino Unido es el país con mayor regulación de Europa. Otros países que
también se encuentran regulados son España e Italia.
F.2.A Reino Unido.[12]
El Reino Unido es el país más
“maduro” en cuanto a regulación, donde su mercado está ampliamente regulado el
cual tiene al 2018, los mayores ingresos por juego online ascendiendo a 5.6
billones de libras por año. Estos ingresos se dividen entre apuestas deportivas
y juegos de azar on line.
En gran medida, producto de la
regulación sumamente permisiva, tuvo un crecimiento enorme en los últimos 5
años. Este crecimiento se ha visto disminuido producto de una mayor regulación
que incluyó medidas de responsabilidad social empresarial, mayores
restricciones a la publicidad, confirmación de identidad, medidas de prevención
de lavado de activos.
Adicionalmente a estas medidas,
el juego online ha sufrido una mayor carga tributaria.
A su vez resultado de esta
ampliación y mayor rigidez en la normativa y de la mayor complejidad en
tecnologías y su correspondiente aumento de costos, ha dado lugar a mayores barreras de entrada
para nuevos operadores del mercado online.
F.2.B.
Italia.[13]
Italia es el segundo país en
Europa entorno a regulación del juego online.
Según estudios, si bien este es
un país con una buena proyección de penetración y expansión de mercado, la
fuerte regulación en los últimos años ha dado lugar a que no se dé la expansión
del juego online que se proyectaba.
En términos impositivos, desde
enero 2019 se ha incrementado la carga impositiva de 22 a 24 por ciento en
apuestas deportivas y de 20 a 25 por ciento en juego online.
F.2.C Alemania[14]
Alemania es uno de esos países
cuyo régimen legal en torno al juego no está del todo claro, en especial en
torno al juego online donde a la fecha se encuentra bajo discusión entre los
diferentes estados alemanes si es una actividad permitida o no. Se entiende que
está prohibido, con excepción de aquellos proveedores que ya tenían una
licencia aprobada, en cuyo caso tienen una autorización provisoria.
A su vez, en este país al no
haber una norma expresa que lo prohíba, las compañías utilizan licencias en
otros países, como por ejemplo Malta. En Alemania es común que las empresas
desarrollen el juego online según la licencia obtenida en Malta. Por lo que de
acuerdo a lo establecido por la normativa de la Unión Europea, estas licencias
son permitidas en todos los países como consecuencia de la libertad de
movimiento en la Unión Europea.
F.2.D Estados
Unidos[15]:
En el año 2018 se aprobó la
PASPA, por sus siglas en inglés (Professional and Amateur Sports
Protection Act). Esta fue
una ley federal, la cual la Suprema Corte estadounidense determinó que cada
estado de dicho país, determine si autoriza y regula la apuesta deportiva.
Al finalizar el año 2018, ocho
estados habían regulado las apuestas deportivas, a saber: Nevada, Delaware. New
Jersey, Mississippi, West Virginia, New Mexico, Rhode Island y Pennsylvania.
En cuanto al juego online,
varios estados han anunciado un cambio en la regulación incluyendo la forma de
casino online dentro de la misma. Al 2019, en Nevada y New Jersey, las apuestas
online estaban 100% operativas. Adicionalmente, otros varios estados estaban
trabajando en su regulación. En cuanto a los casinos online, estos están 100%
operativos en New Jersey, Delaware y Nevada (solo poker).
La carga impositiva varía en
cada estado, oscilando de 8,5 a 34% dependiendo del estado.
F.2.E:
España[16]
Las primeras licencias online
fueron otorgadas en junio de 2012. Los operadores deben tener una licencia
general y una licencia específica para cada actividad emitida por la Comisión
Nacional de Juego.
En junio de 2015, diez nuevas
licencias fueron otorgadas.
Durante el 2018 autoridad del
juego en España (DGOJ) ha abierto su tercer llamado oficial a licitación.
Aquellos operadores que aplicaron para licencias online, se les han otorgado
licencias por un año.
Como consecuencia de la
pandemia COVID-19, el gobierno español introdujo una serie de limitaciones
mientras durara la cuarentena en cuanto a la publicidad y a la oferta de bonos
F.2.F:
Colombia
Con fecha 24 de mayo de 2016,
se aprobó el reglamento de juego de suerte y azar de la modalidad tipo juegos
operados por internet.
Por lo que a través de la misma
se regula todos los requisitos necesarios a los efectos de desarrollar los
juegos de suerte y azar por internet.
Así, a través de su artículo
primero, establece que podrán operar los juegos de suerte y azar por internet
las personas jurídicas que suscriban el correspondiente contrato de concesión
con el Estado.
Este reglamento tiene la
particularidad que el jugador debe estar domiciliado en Colombia. A su vez debe
tener una cuenta abierta en una entidad financiera en Colombia.
F.2.G: Argentina:
Con fecha 20 de febrero de
2020, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, aprueba la convocatoria para el
otorgamiento de permisos de agencias de juego en línea.
A resumidas cuentas, establece
que podrán ser titulares de Agencias de Juego en Línea personas jurídicas nacionales
o extranjeras con dos años de experiencia en el rubro y tener un patrimonio
neto demostrable de USD 25.000.000.
Los titulares de los permisos,
deberán pagar un canon anual USD 100.000 y constituir una garantía de
cumplimiento de USD 2.000.000. Estos
permisos que obtengan no serán transferibles.
CAPÍTULO SEGUNDO
¿Cómo está regulada la
explotación de los casinos en los distintos países de la región?
I. MARCO REGULATORIO DE CASINOS DE JUEGO EN CHILE[17]
En Chile, la industria de los casinos comenzó hace más de 80 años con la autorización para establecer un casino en la ciudad de Viña del Mar. A partir de ese momento, y hasta principios de los años ‘90, se autorizaron seis (6) licencias adicionales con el formato de concesiones municipales, en diferentes ciudades turísticas, cronológicamente: Arica, Puerto Varas, Coquimbo, Iquique, Pucón y Puerto Natales, conformando así una industria de siete casinos a lo largo de Chile.
Posteriormente, en el año 2005 se promulga la Ley N° 19.995 que establece las bases generales para la Autorización, Funcionamiento y Fiscalización de Casinos de Juego. Así fue que a través de su artículo 3ero, definió como juegos de azar sólo aquellos contenidos en el Catálogo de Juegos de la Superintendencia de Casinos de Juego, como: máquinas de azar, ruleta, juegos de cartas (donde destacan los derivados del póker, blackjack y punto y banca) juegos de dados, como el tradicional craps y, por último, el bingo.
Mediante esta ley, el Estado de Chile impulsó la industria de casinos de juego, ampliándose en 18 nuevas licencias, cada una de ellas con una duración de 15 años, y limitando el número de casinos de juego que pueden funcionar a un máximo de 24 a nivel nacional.
En términos de distribución geográfica, la Ley N° 19.995 establece que cada región puede contar con hasta tres casinos, con una restricción de localización geográfica que indica que deben estar a más de 70 km viales unos de otros, independientemente de la región en la que se localicen. La única excepción es en la ciudad de Arica, comuna a la cual no se le aplican dichos criterios.
La ley N° 19.995 establece también la creación de la Superintendencia de Casinos de Juego (SCJ), con el propósito de regular la industria de los casinos generada a partir de la nueva normativa, y con la misión de promover un desarrollo eficiente, responsable y transparente bajo altos estándares de cumplimiento de la normativa. Dicha Superintendencia regula y fiscaliza las operaciones de casinos, con jurisdicción limitada a los centros de juego creados a partir de la Ley N° 19.995.
Los casinos que operan bajo régimen de concesión municipal, están bajo los poderes regulatorios y sancionadores de sus respectivos municipios. Lo anterior, hasta que se autorice el inicio de operación de las nuevas licencias otorgadas por la Superintendencia de Casinos, tras el proceso de licitación que culminó en 2018. Como ente responsable de otorgar, renovar y revocar los permisos de operación de casinos de juego en el país, a la SCJ le corresponde también fiscalizar y accionar ante los tribunales de justicia respecto de la explotación o práctica de juegos de azar desarrollados al margen de la ley por personas o entidades no autorizadas.
En Chile, de conformidad a la Ley N° 19.995 y sus Reglamentos, los principales derechos y deberes de las sociedades operadoras son los siguientes:
• Desarrollar los juegos incorporados oficialmente en el catálogo de juegos.
• Utilizar las máquinas e implementos de juego de azar que se encuentren previamente homologados en el registro que lleva la Superintendencia de Casinos de Juego.
• Funcionar solo en el establecimiento individualizado en el permiso de operación.
• Mantener de manera permanente una reserva de liquidez suficiente para responder a las apuestas que se realicen diariamente en el establecimiento.
• Funcionar todos los días del año, salvo aquellos días de excepción establecidos por ley. En todo caso, ningún casino de juego, cualquiera sea el día o época del año, podrá funcionar menos de seis horas al día.
• Contar con ciertos cargos mínimos dentro de su personal de juego, el cual deberá estar registrado en la nómina que llevará la Superintendencia de Casinos de Juego.
• Ofrecer y explotar aquellos servicios anexos contemplados en el respectivo permiso de operación.
Con fecha 11 de agosto de 2015 se publica la Ley N° 20.856, que modifica la Ley N° 19.995 y que, entre otros aspectos, prorroga el funcionamiento de los casinos municipales hasta el 31 de diciembre de 2017. Adicionalmente, a partir del 1 de enero de 2018, todos los casinos que hasta ese momento son municipales estarán sometidos a la misma regulación que el resto de la industria, entregando un 10% de sus ingresos al gobierno regional y al menos un 10% a la municipalidad de su respectiva comuna. Cabe destacar, que la Ley N° 20.856 otorga el derecho a las comunas en las que hoy se encuentran los casinos municipales, a ser sede de casinos por 3 períodos consecutivos de 15 años cada uno.
Juego Online
La normativa reguladora de la industria de Casinos (esto es tanto la Ley como sus reglamentos), prohíben que los permisos de operación comprendan juegos de azar en línea.
Esto quiere decir que una Operadora no puede desarrollar juegos on line, pues ello está impedido por Ley, y sólo si hay una modificación legal podría ser autorizada administrativamente para ello.
Por otro lado, el Código Penal Chileno sanciona como delito “ofrecer” juegos de azar sin contar con autorización legal para ello.
Como consecuencia de lo anterior, si la Operadora “ofrece”, “propone”, “invita”, publicita”, etc. juegos de azar vía Internet, sin autorización legal, las personas naturales que se determinen como responsables de ello (gerentes, representantes) podrían ser sancionados penalmente.
II. MARCO
REGULATORIO DEL JUEGO EN ARGENTINA
En lo que respecta a la regulación del juego, conforme lo establece la Constitución Nacional Argentina, hay que reparar respecto a la división de competencias entre la Nación y las Provincias. En ese sentido, y de acuerdo con art. 121[18] de la Constitución Nacional, las provincias conservan todo el poder no delegado por éstas –a través de la Constitución- al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.
De modo que, en Argentina, la regulación de los juegos de azar es una facultad reservada a cada provincia, por lo tanto, cada jurisdicción establece sus propias reglas y regulaciones que se aplican a todos los titulares de licencias.
Así es o que la industria de juegos de azar en Argentina, regulada a nivel provincial, se compone de loterías, salas de juego y carreras de caballos.
Por ejemplo, en la provincia de Mendoza, el otorgamiento de las concesiones para la explotación de juegos de azar se encuentra regulado por la Ley provincial N° 5.775 del año 1991, y su Decreto reglamentario N° 2235/1992, y es el Instituto Provincial de Juegos y Casinos (IPJyC) el ente responsable de regular las actividades de juego. De modo que, en la actualidad, en Mendoza conviven dos modelos de explotación de casinos. El primero se refiere a aquellos cuya explotación está a cargo del Instituto Provincial de Juegos y Casinos, quien entrega a un tercero la provisión de máquinas y servicios, mediante licitación pública. Así, bajo este sistema funcionan cinco salas de juego: el Casino de Mendoza sede central y 4 anexos. El segundo régimen contemplado en la Ley provincial N° 5.775 es de explotación privada, que permite la instalación y funcionamiento de salas de juegos en hoteles de categoría “cinco estrellas Internacional”, que resulten de nuevos emprendimientos y se encuentren ubicados dentro del tejido urbano de las ciudades de Mendoza, Godoy Cruz, Las Heras y Guaymallén.
De acuerdo con esta ley provincial de Mendoza, sólo puede destinarse a las salas de juego el 4% de la superficie cubierta total del establecimiento. Bajo este sistema funcionan de manera permanente siete casinos. Las licencias concedidas a los privados para operar, se extienden de manera vitalicia, con excepción de un casino en particular, que tiene licencia con vigencia hasta el año 2033. En materia de impuestos, desde 2017 la ley de impuesto a las ganancias y la alícuota de ese impuesto (que es nacional) pasaron de 35% a 41,5%; y se creó un impuesto específico a las apuestas de máquinas de azar.
En la provincia de Mendoza, el juego clandestino es considerado un delito grave e imputable con una condena que va de 3 a 6 años de prisión. El delito incorporado a la legislación penal se convierte en útil herramienta en la lucha contra el juego clandestino, respetando que el monopolio para la determinación del alcance y ámbito del juego es de la Provincia.
Juego online
En lo referente al juego online en Argentina, sigue la misma línea que el juego presencial. De modo que es una facultad reservada a cada provincia, por lo tanto, cada jurisdicción establece sus propias reglas y regulaciones que se aplican.
En línea de lo anterior, tal como mencionado bajo el capítulo de online más arriba, en la ciudad de Buenos Aires, tal como fuera analizado en con fecha 20 de febrero de 2020, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, aprueba la convocatoria para el otorgamiento de permisos de agencias de juego en línea siempre y cuando cumplan determinados requisitos.
En cuanto
a antecedentes jurisprudenciales es importante mencionar el antecedente de Bwin Argentina S.A., que se tramitó ante el Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[19].
La empresa Bwin Argentina S.A. empresa constituida en
Argentina, consiguió la autorización para operar en el segmento de juegos de
apuesta solamente en la provincia de Misiones. Sin embargo, por laS características de la plataforma utilizada por Bwin para proveer el servicio de apuestas (la página web:
www.Bwin.com.ar), cualquier persona dentro del territorio argentino podía
acceder a dicho sitio y realizar apuestas. Con posterioridad y previo el inicio
de un procedimiento contravencional, pudo
determinarse que usuarios situados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires habían
accedido a la plataforma y habían realizado apuestas online a través de Bwin. A raíz de esto, se determinó que la firma había
infringido el Código de Contravenciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
por cuanto apostadores de dicha localidad tenían acceso a la página web y por
ende podían utilizar el producto. El problema residía en que Bwin no poseía autorización para funcionar en la Ciudad de
Buenos Aires, y por lo tanto el hecho de que un apostador situado en dicha
ciudad realizara una apuesta, constituía una infracción.
Ahora bien, es preciso destacar que en el caso
contra Bwin, se trataba de una sociedad argentina y
que funcionaba con el dominio “.com.ar”, por ello fue
posible realizar la clausura preventiva de la página web, restringiendo su
ámbito de aplicación con respecto a los límites de la Ciudad de Buenos Aires.
III.
MARCO REGULATORIO EN BRASIL
En Brasil, a diferencia
de lo que ocurre en Uruguay, Argentina y Chile, el juego está prohibido.
Esto surge del artículo 50 de la Ley de Contravenciones penales el cual establece que:
Art. 50. Estabelecer
ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessivel ao público, mediante o
pagamento de entrada ou sem
ele: (Vide Decreto-Lei nº 4.866, de
23.10.1942)
(Vide Decreto-Lei 9.215, de 30.4.1946)
Pena – prisão simples, de três
meses a um ano, e multa, de dois
a quinze contos de réis, estendendo-se os efeitos da condenação à perda dos moveis e objetos de decoração do
local.
§ 1º A pena é aumentada de um terço, se existe entre os empregados
ou participa do jogo pessoa menor de dezoito anos.
§ 2º Incorren a pena de multa,
de duzentos mil réis a dois contos de réis, quem é encontrado a participar do jogo,
como ponteiro ou apostador.
§ 2o Incorrena
pena de multa, de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos
mil reais), quem é
encontrado a participar do jogo, ainda
que pela internet oupor qualqueroutromeio
de comunicação, como ponteiroou
apostador. (Redação dada pela Lei nº 13.155,
de 2015)
§ 3º Consideram-se, jogos de azar:
a) o jogoem que o ganho e a perda dependem exclusiva ou
principalmente da sorte;
b) as apostas sobre corrida de cavalos
fora de hipódromo ou de
local onde sejam
autorizadas;
c) as apostas sobre qualquer outra competição esportiva.
§ 4º Equiparam-se, para os efeitos penais, a lugar acessivel ao público:
a) a casa particular em que se realizam jogos de azar, quando deles habitualmente participam
pessoas que não sejam da família de quem a ocupa;
b) o hotel ou casa de habitaçãocoletiva, a cujoshóspedes
e moradores se proporciona jogo de azar;
c) a sede oude pendência de sociedade ou associação, em que se realiza jogo de azar;
d) o estabelecimento destinado à exploração de jogo de azar, ainda que se dissimule esse destino.
De modo que, a diferencia de Uruguay, Argentina
y Chile, donde los juegos de azar es una actividad reservada al Estado. En
Brasil se encuentra prohibido.
Esto ha sido así históricamente. Adicionalmente los juegos de azar, a través de cualquier plataforma, estaban prohibidos y constituyen formalmente un delito. (Incluida la plataforma online)
La prohibición anterior abarcaba “establecer” juegos de azar, lo que significa proporcionar el acceso a tales juegos; y “explotar” dichos juegos de azar, lo que significaba obtener beneficios de parte de terceros.
Las sanciones iban desde prisión de 3 meses a 1 año, hasta multa. La multa también es imponible a los jugadores brasileños.
Sin perjuicio de lo anterior, el pasado 12 de
diciembre de 2018, se promulgó la ley 13756
a través de la cual se aprueba las apuestas deportivas en Brasil. Esto puede
ser interpretado como un primer paso en Brasil hacia la legalización del juego.
A través de esta ley, se permite la realización
de apuestas relativas a eventos reales vinculados al deporte, donde se
encuentra definido el momento de efectivización de la
apuesta, cuando el apostador puede ganar en caso de acierto del pronóstico.
Estas apuestas son denominadas apuestas de cuota fija.
Adicionalmente se estableció, esta modalidad de
apuesta puede ser comercializada a través de cualquier canal de distribución
comercial físico, como también en medios virtuales como las apuestas online.
El Ministerio de
Hacienda (Minsterio da Fazenda),
es el responsable de otorgar las autorizaciones y concesiones de loterías y
apuestas de cuota fija, y será la encargada de reglamentar la actividad en un
plazo de dos años, prorrogables por igual período desde la publicación de la
Ley.
A la fecha
únicamente existen sitios de apuestas deportivas extranjeras en Brasil
Esta nueva ley
también permite a su vez los patrocinios deportivos.
Por su parte, al
día de hoy existen más de 10 proyectos de Ley tendientes a permitir regular el
juego en Brasil viéndose estancados cada uno de ellos por diferentes motivos.
CAPÍTULO FINAL: CONCLUSIÓN
¿El sistema actual es el mejor para desarrollar
la explotación de los casinos en Uruguay?
Luego de analizado el sistema por el cual se ha explotado el
casino por parte del Estado en el Uruguay desde el siglo XIX. Un sistema
prohibitivo pero que fue vanguardista para su época permitiéndole desarrollar
los juegos de azar de una manera segura y beneficiándose directamente por
mayores ingresos e indirectamente a partir de una mayor oferta turística.
Por lo tanto, y a las pruebas de más de un siglo de explotación de los
juegos de azar ya sea por el Estado como a través de privados autorizados por este,
me llevan a afirmar que el sistema adoptado por Uruguay ha sido un sistema
eficaz. Máxime en comparación con el desarrollo del juego en países vecinos.
Sin perjuicio de lo anterior, tal como fue señalado, entiendo que es
momento de actualizar el marco normativo a los efectos de dar respuesta a los
temas que han ido surgiendo en el correr de los años, y en especial a temas de
actualidad tales como la proliferación de máquinas tragamonedas clandestinas y
el juego on-line.
En línea de lo anterior, entiendo que se dejó pasar una muy buena
oportunidad de aprobar un proyecto de ley integral que contemple buena parte de
los principales temas del rubro. El anterior proyecto, aunque mejorable en
varios aspectos, pretendía en primer lugar ratificar el monopolio del Estado
sobre los juegos de azar y apuestas, enmarcando dentro de estos a los casinos,
las actividades hípicas, loterías y quinielas y el juego online.
A su vez, buscaba a través del proyecto construir un marco integral
distinguiendo las funciones de regulación y control, de aquellas de explotación
directa por parte del Estado. Entiendo que esto es uno de los pilares fuertes
de dicho proyecto, dado que en la actualidad muchas veces estos roles tienden a
confundirse.
De esta forma, se procedería crear un órgano de contralor capaz de regular y fiscalizar todo lo relativo a las prohibiciones o autorización de explotación de juegos de azar, así como sancionar administrativa y penalmente a los infractores.
Entiendo que ese es el camino que se debiera seguir, teniendo un órgano responsable no solo de controlar y fiscalizar, sino autorizado en base a requisitos previamente acordados a aquellos que pretendan desempeñar el negocio de tragamonedas. Así se podría autorizar el juego en condiciones acordadas y controlar aquellos que lo hagan al margen del mismo. De esta forma se regularizaría por un lado y erradicaría el funcionamiento de organizaciones al margen de la legalidad, la evasión fiscal, la normativa de protección a menores y el lavado de activos.
Por último, este proyecto buscaba garantizar la transparencia de la explotación de los juegos de azar y sorteos eventualmente asociados a ellos. De forma así de proteger al consumidor, asegurando la ausencia de prácticas dolosas para el público apostador.
Todo lo anterior
redunda en un mejor servicio para los consumidores y mayores garantías para los
explotadores de los juegos de azar.
De modo que a las claras queda expuesto la necesidad de unificar toda la normativa reinante en un único marco normativo integral. Entiendo que este marco normativo, debiera recoger los principales aspectos mencionados en el proyecto de ley anterior, regulando a su vez la naturaleza de las obligaciones que emanan del juego de azar autorizado aclarando expresamente que se tratan de obligaciones civiles.
Por último, manteniendo el carácter prohibitivo del mismo, debería ahondar en las posibilidades de ampliar su espectro a las nuevas realidades del rubro. Para tal fin debiera hacer inclusivo un capítulo serio de como regularizar el juego on-line dándole la posibilidad (al igual que como ocurre con los casinos) que puedan ser explotados por los privados en base a las mejores prácticas en el mundo.
APÉNDICES
A. APÉNDICE NORMATIVO:
·
Constitución de
la República
·
Ley 1595 de 16 de diciembre de 1882 que establece el
sistema prohibitivo para desarrollar los juegos de azar en el Uruguay.
·
Ley 5352 del 20
de noviembre 1915 facultó al Poder Ejecutivo a autorizar a la IMM la
organización de juegos de azar y concesiones en zonas balnearias.
·
Ley 10.709 de
1946
autoriza a la Intendencia Municipal de Montevideo
(IMM) a desarrollar la actividad de casinos en hoteles propiedad de ésta.
·
Ley 13.921 del 04 de diciembre de 1970 el cual faculta al Poder
Ejecutivo para explotar directamente juegos de azar en hasta nueve Casinos
instalados o a instalarse
·
Código civil
·
Leyes N° 14.178
de 28 de marzo de 1974 y N° 16.906 de 7 de enero de 1998 y decretos
reglamentarios.
·
Ley 17.250 del
17 de agosto del 2000. Ley de defensa del consumidor
·
Ley 17.296 de 23
de febrero de 2001 relativo a determinadas facultades de la Dirección General
de Casinos
·
17.555 de 19 de
setiembre de 2002. Ley de reactivación económica
·
Ley 17.823
(Código de la niñez y la adolescencia) del 14 de septiembre de 2004
·
Ley 18.231 del 9
de enero de 2008 (sofitel)
·
Ley 18.256 10 de
marzo de 2008. Ley de medio ambiente libre de humo de tabaco
·
Ley 18719 de 05
de enero de 2011 promueve la actividad hípica a nivel nacional y la supervisión
del juego de apuestas mutuas en todas sus modalidades.
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Ley 19535 de 03 de octubre de 2017. Ley de rendición de
cuentas
·
Ley 19574
(modificativa de la 17.835) del 10 de enero 2018. Ley integral contra el lavado
de activos
·
Decreto Ley
14189 del 30 de abril de 1974. Ley de rendición de cuentas ejercicios 1971 y
1972
·
Decreto ley 14335
de 1975. Ley de turismo
·
Ley 15.206 19 de
noviembre de 1981
·
Texto Ordenado
de Contabilidad y Administración Financiera (T.O.C.A.F.), aprobado por el
Decreto N° 150/012 de 11 de mayo de 2012
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Decreto N°
500/991 de 27 de setiembre de 1991.
·
Decreto 588/1975
de 24 de julio de 1975.
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Decreto 366/017
de fecha 21 de diciembre de 2017
·
Decreto 63/97
(complementado por el 488/08 y el 302/2009) del 04 de marzo de 1997
·
Decreto 269/93
el 14 de junio de 1993
·
Decreto 379/2018
del 12 de noviembre 2018
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Decreto 284/08 09
de junio de 2008
·
Digesto
Municipal N°9 de la Intendencia Municipal de Montevideo
NORMATIVA EXTRANJERA
·
Ley 19995 y
20.856 (Chile).
·
Ley 5775
(Provincial de Mendoza, Argentina)
·
Resolución de
directorio del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
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Ley de contravenciones,
Brasil.
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Acuerdo número
04 del 24 de mayo de 2016 (Colombia)
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Professional and
Amateur Sports Protection Act (Estados Unidos)
B. BIBLIOGRAFÍA PROPUESTA
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2017
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Durán
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Durán
Martínez, Augusto. Máquinas tragamonedas: régimen jurídico. En: Estudios
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851-879. Comentario a la sentencia 381 del 30 de setiembre de 2014 del Tribunal
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Durán
Martínez, Augusto. Un caso de explotación de casinos en el llamado régimen
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Gamarra,
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López
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Silva
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Venturini Camejo, Beatriz; Feuer, Sofía.
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Ludopatia, un estudio comparativo
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Online gaming
sector. Diversification and scale for online success. Julio 2019. https://www.edisongroup.com/wp-content/uploads/2019/07/GamingSectorReport2019.pdf
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https://www.igamingbusiness.com/analysis/wiggin-european-regulation-roundup-may-2020
[1] Tesina presentada el 4 de julio 2020 en el marco del Máster en Derecho (LLM) de la Universidad de Montevideo. Tutor: Dr. Camilo Martínez Blanco.
[2] Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad de la República. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-2141-9172 iPignatta@enjoy.cl
[3]Carlos E. Del Piazzo,
Derecho Administrativo Especial Vol 2, pag 524-525.
[4]Estudios de Derecho Administrativo –
N°13 – Año 2016. Máquinas tragamonedas, Augusto Duran Martínez. Pag 11.
[5]Manual de Contratos TOMO II, Beatriz
Venturini.
[7] Carlos E Delpiazzo DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL Volumen 2. Pag. 519
[8] Emilia Palumberri y Giusseppe
Manino Ludopatia, un estudio comparativo entre
realizado en Italia y España Humanismo y trabajo social, Vol
7, 2008pp 155-196 Universidad de Leon, España
[9] Emilia Palumberri y Giusseppe
Manino Ludopatia, un estudio comparativo entre
realizado en Italia y España Humanismo y trabajo social, Vol
7, 2008pp 155-196 Universidad de Leon, España
[10]Estudios de Derecho Administrativo –
N°13 – Año 2016. Máquinas tragamonedas, Augusto Duran Martínez.
[11] Online gaming sector.
Diversification and scale for online success. Julio 2019. https://www.edisongroup.com/wp-content/uploads/2019/07/GamingSectorReport2019.pdf
[18]Artículo 121 CN:
“Las provincias conservan
todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporación.”
[19] “W, Armando Andrés y Bwin
Argentina SA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado”, Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 08/04/2009.