Revista de Derecho. Año
XXI (Diciembre 2022), Nº 42,
pp. 41-52 | ISSN: 1510-5172 (papel) - 2301-1610 (en línea) - https://doi.org/10.47274/DERUM/42.3
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distribución CC BY-NC 4.0. Para ver una copia de esta licencia visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/
DOCTRINA
Gonzalo
F. IGLESIAS ROSSINI
Universidad de
la República (Uruguay)
LL.M. Environmental and Energy Law. Georgetown University Law Center (Estados
Unidos)
ORCID ID: https://orcid.org/0000-0001-9264-6658
Recibido:
30/10/2022 - Aceptado: 21/11/2022
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Iglesias Rossini, Gonzalo F. (2022). Conservación del suelo y el
subsuelo desde una perspectiva ambiental. Revista de Derecho, 21 (42), 41-52. https://doi.org/10.47274/DERUM/42.3
Conservación del suelo
y el subsuelo desde una perspectiva ambiental
Resumen:
En
Uruguay la conservación del suelo y el subsuelo aparecen reguladas
históricamente bajo una fuerte mirada productivista. Esto ha llevado a que
diversos autores se inclinaran por considerar que las normas de protección del
suelo, por ejemplo, no constituyen típicas normas ambientales. Sin perjuicio de
ello, existe una tendencia a que cada vez aparezcan más normas de protección
del ambiente asociadas a la conservación del suelo y el subsuelo. En el
presente estudio se analizarán dichas normas, incluyendo temas asociados con la
Evaluación de Impacto Ambiental, el ordenamiento territorial, y los residuos.
Palabras
clave: Derecho Ambiental, Suelo, Subsuelo.
Soil and subsoil conservation from an environmental
perspective
Abstract: In Uruguay, soil and subsoil conservation have historically been
regulated under a strong productive standpoint. This has led various authors to
consider that soil protection regulations do not constitute typical
environmental regulations. Notwithstanding this, there is a tendency for more
and more environmental protection regulations associated with soil and subsoil
conservation. In this study, these regulations will be analyzed, including
issues associated with the Environmental Impact Assessment, land use planning,
and waste.
Keywords: Environmental Law, Soil, Subsoil.
Conservação do solo e subsolo sob uma perspectiva ambiental
Resumo:
No Uruguai, a conservação do solo e do subsolo historicamente foi regulamentada sob uma forte
perspectiva produtivista. Isso
tem levado vários autores a
considerar que as normas de proteção do solo, por exemplo, não constituem
normas ambientais típicas. Não
obstante, há uma tendência de que cada vez mais surjam regulamentações de proteção ambiental associadas à conservação do solo e do subsolo. Neste estudo serão analisados
estes regulamentos, incluindo
questões associadas à Avaliação de Impacto Ambiental, ordenamento
do território e resíduos.
Palavras-chave:
Direito ambiental, Solo,
Subsolo.
I.
Introducción
En Uruguay la conservación del suelo y
el subsuelo aparecen reguladas históricamente bajo una fuerte mirada productivista.
Esto ha llevado a que diversos autores se inclinaran por considerar que las
normas de protección del suelo, por ejemplo, no constituyen típicas normas
ambientales (Mantero & Cabral, 1995, p. 265). Sin perjuicio de ello, existe
una tendencia a que cada vez aparezcan más normas de protección del ambiente
asociadas a la conservación del suelo y el subsuelo, incluyendo aquellas
relativas a la Evaluación de Impacto Ambiental, el ordenamiento territorial y
los residuos.
La protección del ambiente aparece
consagrada en el artículo 47 de la Constitución de la República, el cual se
ubica dentro del Capítulo II, dentro de la Sección II (Derechos, Deberes y
Garantías). El inciso primero del artículo 47 de la Constitución de la
República reconoce la calidad de bien jurídico al ambiente (Biasco,
1999, p. 80). Dicho artículo, luego de la reforma constitucional de 1997,
dispone que: “La protección del medio ambiente es de interés general. Las
personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación,
destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta
disposición y podrá prever sanciones para los transgresores.”.
El artículo 1º de la Ley N° 17.283,
declaró de interés general, de conformidad con lo establecido en el artículo 47
de la Constitución de la República – entre otros aspectos – la protección del
ambiente y del suelo.
II.
Conservación del suelo
El suelo es la base o el asentamiento de
las diferentes relaciones humanas (Gelsi Bidart, 1994, p. 131). Es por eso que su protección se encuentra dispersa en diversas normas
vinculadas con su capacidad productiva, la evaluación de impacto ambiental, el
ordenamiento territorial, los residuos, etc.
En Uruguay, la principal causa de
degradación del suelo es la erosión, mayoritariamente de origen hídrico y
vinculada con malas prácticas agrícolas y ganaderas, lo cual trae aparejado –
entre otros aspectos - la degradación y destrucción de la cobertura vegetal,
reducción del contenido de carbono orgánico del suelo, su empobrecimiento
químico, su empeoramiento físico y la pérdida de la biodiversidad (Plan
Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible, p. 112).
Esto ha llevado a la protección de una vocación agrícola de
la tierra (Gelsi Bidart, 1994, p. 236). Lo que modernamente podríamos relacionar
con los servicios ecosistémicos asociados al suelo.
A. Aspectos
generales
El suelo también es un factor de
producción natural, indispensable para la producción (Gelsi Bidart, 1994, p.
133). El Decreto Ley N° 15.239, de 23 de diciembre de 1981,
declaró de interés nacional promover y regular el uso y la conservación de los
suelos y de las aguas superficiales destinadas a fines agropecuarios. Dicha
norma ha sido reglamentada por diversos decretos, entre los que se destacan el
Decreto N° 333/004, de 16 de setiembre de 2004, y el Decreto N° 405/008, de 21
de agosto de 2008.
El uso de las
aguas con fines agrarios se encuentra asociado al manejo de los suelos. Es por
ello que dicha normativa tiene disposiciones sobre las
aguas, además de la conservación del suelo. El Decreto Ley N° 15.239 establece
que es deber del Estado velar por prevenir y controlar la erosión y degradación
de los suelos.
De conformidad
con el artículo 2, todas las personas tienen la obligación de colaborar con el
Estado en la conservación, el uso y el manejo adecuado de los suelos y de las
aguas. En este sentido, es importante señalar que el mismo artículo establece
que los titulares de explotaciones agropecuarias, cualquiera sea su vinculación
jurídica de los mismos con el inmueble que les sirve de asiento, o tenedores de
tierras a cualquier título, quedan obligados a aplicar las técnicas que señale
el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para evitar la erosión y la
degradación del suelo o lograr su recuperación. El Decreto N° 333/004 establece
ciertos Principios Generales y Normas Técnicas Básicas.
El
incumplimiento en la aplicación de las técnicas antes referidas, o la
constatación de erosión o degradación del suelo, será pasible de ser sancionado
por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, siendo solidariamente
responsable el propietario del predio. Pero además, de
conformidad con el art. 9 de la Ley N° 15.239, en las situaciones en que exista
un grado de erosión o degradación severa de los suelos, deberán encararse
medidas de manejo tendiente a su recuperación.
En el marco de
la ley Nº 15.239 y sus decretos reglamentarios, se estableció que el Ministerio
de Ganadería, Agricultura y Pesca, exigirá a los productores agropecuarios la
presentación de un Plan de Uso y Manejo Responsable del Suelo, que tenga en
cuenta los suelos del predio, las prácticas de manejo, la secuencia de cultivos
y la erosión tolerable (art. 5 del Decreto N° 405/008).
De conformidad
con el art. 303 de la Ley N° 19.355, de 19 de diciembre de 2015, los planes de
uso y manejo de suelos serán elaborados por ingenieros agrónomos acreditados
ante el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, quienes presentarán los
mismos bajo su firma. Dichos profesionales serán responsables de los datos ingresados así como del contenido de los mismos, siendo
aplicables las disposiciones de los incisos tercero y cuarto del artículo 139
de la Ley N° 18.996, de 7 de noviembre de 2012.
Si bien estas normas fueron aprobadas con
una finalidad productiva, también se puede decir que buscan proteger el
ambiente, incluyendo el suelo como uno de sus componentes. De hecho, el Plan
Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible, aprobado por Decreto N°
222/019, de 5 de agosto de 2019, tiene múltiples metas asociadas con el uso y
manejo sostenible del suelo.
B. Residuos
a. Ley de
Residuos
La Ley N° 19.829, de 18 de setiembre de 2019
(Ley sobre Gestión Integral de Residuos) tiene por objeto la protección del
ambiente y la promoción de un modelo de desarrollo sostenible, mediante la
prevención y reducción de los impactos negativos de la generación, el manejo y
todas las etapas de gestión de los residuos y el reconocimiento de sus
posibilidades de generar valor y empleo de calidad.
El art. 5 establece los tipos de
residuos. En lo que refiere al suelo, es importante señalar que el lit. F) del art. 5 define al suelo contaminado, como:
“aquel cuyas características han sido alteradas negativamente por la presencia de
componentes químicos de carácter peligroso, debiendo la reglamentación
establecer los criterios y estándares de concentración a partir de los cuales
se consideran con riesgo
inaceptable para la salud humana y el ambiente.”. Uruguay presente un claro
desafío sobre la regulación de los suelos contaminados.
El Plan Nacional Ambiental para el
Desarrollo Sostenible, aprobado por Decreto N° 222/019, de 5 de agosto de 2019,
busca conservar el suelo, entre otros aspectos del ambiente. En este sentido,
se establece que: “(…) el desafío no es sólo proteger los suelos, sino también
consolidar los procesos tendientes a recuperar la funcionalidad y aptitud de
uso de los sitios contaminados. Esta meta se asocia a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible al 2030, en los que el uso del suelo aparece
transversalmente en los 17 objetivos.”.
b. Contaminación
por plomo
La Ley N° 17.775, de 20 de mayo de 2004,
declaró de interés general la regulación que permita controlar, en una forma
integral, la contaminación por plomo. Esta temática tiene una fuerte
vinculación con la conservación del suelo.
Tal es así que la Ley N° 17.775 contiene
un capítulo referido a los suelos (Capítulo V). El art. 14 prohíbe arrojar o
depositar cualquier tipo de residuos que contengan plomo, por encima de los
valores límites que fije la reglamentación, en terrenos o predios públicos o
privados sin la correspondiente autorización que habilite para ello.
C. Normativa
sobre plaguicidas
Los plaguicidas son sustancias químicas
que buscar regular las plagas. Dada nuestra tradición agropecuaria, desde larga
data nuestro país cuenta con normas sobre el manejo de los
mismos.
A vía de ejemplo, el artículo 137 de la
Ley N° 13.640, de 26 de diciembre de 1967, da cometidos al MGAP en lo que
refiere al controlar de las condiciones técnicas que deberán reunir los equipos
que se utilicen en la aplicación de los productos de uso agrícola, incluyendo
la época, forma y condiciones de su utilización.
Asimismo, debemos resaltar el Decreto N°
149/977, de 15 de marzo de 1977, que dispone que los fabricantes, formuladores,
importadores o distribuidores de ciertos plaguicidas agrícolas, no podrán
venderlos, sin antes registrarlos y obtener la autorización de venta del MGAP.
Todo ello busca permitir el manejo y uso seguro de dichos productos.
Estas disposiciones aparecen
complementadas por diversas resoluciones del MGAP. Por su trascendencia destaco
la Resolución del 14 de mayo de 2004, que prohíbe las aplicaciones aéreas de
productos fitosanitarios en todo tipo de cultivo, a una distancia inferior a
500 metros de cualquier zona urbana o suburbana y centro poblado. Asimismo,
prohíbe las aplicaciones terrestres mecanizadas de productos fitosanitarios en
cultivos extensivos (cereales, oleaginosos y forrajeras), a una distancia
inferior de 300 metros de cualquier zona urbana o suburbana y centro poblado.
D. La
Evaluación de Impacto Ambiental
En Uruguay, la Ley N° 16.466, de 19 de
enero de 1994, aprobó el régimen sobre la Evaluación del Impacto Ambiental.
Dicho régimen ha sido reglamentado por el Decreto N° 349/005, de 21 de
setiembre de 2005 (Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y
Autorizaciones Ambientales).
El art. 1º de la Ley N° 16.466 declaró
de interés general y nacional la protección del medio ambiente contra cualquier
tipo de depredación, destrucción o contaminación, así como la prevención del
impacto ambiental negativo o nocivo y, en su caso, la recomposición del medio
ambiente dañado por actividades humanas.
Según cierto sector de la doctrina, la
Ley N° 16.466, al requerir la autorización para llevar a cabo ciertas
actividades, construcciones u obras, también puede ser considerada como una
forma de protección de los suelos (Mantero & Cabral, 1995, p. 266).
Pero
además, es importante resaltar que el art. 12 del Decreto N° 349/005 regula el
contenido que debe tener el Estudio de Impacto Ambiental. Una de las partes del
Estudio de Impacto Ambiental constituye el estudio de las características del
ambiente receptor, en la que se describirán las características del entorno, se
evaluarán las afectaciones ya existentes y se identificarán las áreas sensibles
o de riesgo. A dichos efectos se deberán incluir estudios sobre el medio
físico, incluyendo el suelo.
E. El
ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial tiene varios
vínculos con la conservación del suelo. Esto por cuanto la
realización de determinadas actividades en determinados tipos de suelo pueden
tener consecuencias sobre el mismo. Es por esto que
diversos instrumentos de ordenamiento territorial aprobados en el marco de la
Ley N° 18.308, de 18 de junio de 2008, contienen disposiciones específicas
sobre la conservación del suelo.
Asimismo, es importante resaltar que el
art. 14 de la Ley N° 18.308 establece las competencias departamentales de
ordenamiento territorial; muchas de las cuales tienen relación con el suelo. A
dichos efectos, se establece que los Gobiernos Departamentales tienen
competencia para categorizar el suelo, así como relativas a la conservación y
protección del suelo, en todo el territorio departamental mediante la
elaboración, aprobación e implementación de los instrumentos establecidos por
la Ley N° 18.308.
La categorización del suelo en el
territorio aparece regulada por el art. 30 de la Ley N° 18.308. De conformidad
con dicho artículo los Gobiernos Departamentales tienen la competencia
exclusiva para categorización de suelo en el territorio del respectivo
departamento, mediante los instrumentos de ordenamiento territorial de su
ámbito. El suelo se podrá categorizar en: rural (art. 31), urbano (art. 32), o
suburbano (art. 33).
Por poner ejemplos de instrumentos de
ordenamiento territorial específicos, las Directrices Nacionales de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible aprobadas por Ley N° 19.525,
de 18 de agosto de 2017, contienen varias disposiciones para conservar el
suelo. A vía de ejemplo, el art. 29 establece lineamientos para el uso
productivo agropecuario, en suelo categoría rural. El literal A) incluye:
“Planificar el uso del suelo y del agua con la finalidad de favorecer su
sustentabilidad y la equidad en el uso de los recursos naturales, según lo
establecido por el Decreto-Ley N° 15.239, de 23 de diciembre de 1981, y la Ley
N° 18.564, de 11 de setiembre de 2009, y sus decretos reglamentarios.”.
III.
La actividad minera y la conservación del
subsuelo
a) Aspectos
generales
Tal como menciona la doctrina, la
conservación del subsuelo está regulado en mayor medida por el Derecho Minero
(Gelsi Bidart, 1994, p. 131). En este sentido, destacamos el Código de Minería,
aprobado por Decreto Ley N° 15.242, de 8 de enero de 1982. Las consecuencias
que conlleva la actividad minera sobre diversos aspectos ambientales,
económicos, y sociales hacen necesario contar con una especial regulación
especial.
En nuestro país, la actividad minera a
través del tiempo no se ha caracterizado por ser una minería de gran porte,
prevaleciendo las canteras que generan materiales para la industria de la
construcción. Ahora bien, la minería conlleva impactos sobre el ambiente, entre
los que se encuentra la pérdida de productividad de los suelos. Asimismo, en
nuestro país el tema de la contaminación del agua provocada por la actividad
minera es sin lugar a dudas uno de los aspectos más
debatidos en lo que respecta a las eventuales consecuencias de dicha actividad.
Sobre este punto, es importante destacar que una minería intensiva puede
afectar o comprometer la calidad y cantidad del agua (Martínez Marchesoni, p. 121).
La actividad minera debe ser adecuadamente
llevada a cabo a los efectos de evitar afectaciones al ambiente (medio físico,
su biota asociada, las comunidades, etc). Esto puede
conllevar ciertos impactos asociados con las siguientes actividades:
preparación del terreno, construcción y operación, arranque de material, acopio
de materiales, refulado, perforación, voladura, corte
de bloques, trituración, lavado, operación de la maquinaria, y transporte[1].
Por lo tanto, la solución sería apuntar
a un tipo de minería sustentable. De cierta forma se podría afirmar que a esto
apunta implícitamente el art. 2 del Código de Minería, el cual establece que la
actividad minera tiene por finalidad la explotación racional de los recursos
minerales del país.
Esto provocó que hoy en día, diversas
normas que regulan la actividad minera se ocupen de proteger el ambiente aunque sea de forma parcial o indirecta. Siguiendo
dicha línea, la falta de referencia a los temas ambientales por el Código de
Minería se vio solucionada aunque sólo parcialmente
con la reforma de la Ley Nº 18.813, de 23 de setiembre de 2011.
En este sentido, son condiciones básicas
para la ejecución de la actividad minera, de conformidad con la redacción
actual del art. 63 del Código de Minería: (i) la caución o el aval que asegure
el resarcimiento de los daños y perjuicios que deriven de las labores mineras (lit. c); y (ii) acreditar la obtención de las
autorizaciones ambientales (lit. g).
Por su parte, la redacción actual de los
arts. 93 (lit. i del num.
3) y 96 (num. 6) del Código de Minería establece que
al finalizar la actividad de exploración la Dirección Nacional del Medio
Ambiente (actualmente, la Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental)
corroborará la recomposición del área e informará a la Dirección Nacional de
Minería y Geología dentro de un plazo de 60 días calendario, siendo dicha
verificación o corroboración requisito para la liberación o devolución de la
caución constituida.
Por último, destacamos que el art. 8 de
la Ley N° 15.239 establece que en todos los casos de
extracción de materiales para obras, una vez concluida la actividad extractiva,
el ejecutor deberá proceder a reintegrar estas áreas al paisaje.
b)
Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y
Autorizaciones Ambientales
·
Autorización Ambiental Previa
El Decreto Nº 349/005, de 21 de
setiembre de 2005 (Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y
Autorizaciones Ambientales) establece que ciertas actividades, construcciones u
obras requerirán la Autorización Ambiental Previa (“AAP”) otorgada por el
Ministerio de Ambiente, sean las mismas de titularidad pública o privada. En lo
que respecta a la actividad minera, los numerales 13 y 14 del art. 2º del
Decreto Nº 349/005 incluyen ciertas actividades que requerirán solicitar
previamente dicha autorización.
En primer lugar, el numeral 13 del art.
2º incluye la extracción de minerales a cualquier título, cuando implique la
apertura de minas (a cielo abierto, subterráneas o subacuáticas), la
realización de nuevas perforaciones o el reinicio de la explotación de minas (a
cielo abierto, subterráneas o subacuáticas) o perforaciones que hubieran sido
abandonadas y cuya autorización original no hubiera estado sujeta a evaluación
del impacto ambiental.
Se exceptúa la extracción de materiales
de la Clase IV prevista en el artículo 7° del Código de Minería (Decreto - Ley
N° 15.242, de 8 de enero de 1981), cuando se realice en álveos de dominio
público, o, cuando se extraiga menos de 500 (quinientos) metros cúbicos
semestrales de la faja de dominio público de rutas nacionales o
departamentales, así como de canteras destinadas a obra pública bajo
administración directa de organismos oficiales.
Destacamos que el Ministerio de Ambiente
aprobó una “Guía para la evaluación de impacto ambiental del sector extracción
de minerales”, cuyo objetivo es contribuir a la prevención de los impactos
ambientales de los proyectos de extracción de minerales. La Guía alcanza a los
proyectos de extracción de minerales a cualquier título, comprendidos en el
numeral 13 del artículo 2º del Decreto N° 349/005[2].
En segundo lugar, el numeral 14 del art.
2º incluye la: “Extracción de materiales de la Clase IV prevista en el artículo
7° del Código de Minería (Decreto - Ley N° 15.242, de 8 de enero de 1981), de
los álveos de dominio público del Río Uruguay, Río de la Plata, Océano
Atlántico y Laguna Merín, así como la extracción en otros cursos o cuerpos de
agua en zonas que hubieran sido definidas como de uso recreativo o turístico
por la autoridad departamental o local que corresponda”.
·
Autorización Ambiental de Operación
Conforme lo dispuesto por el art. 23 del
Decreto N° 349/005, la operación y funcionamiento de las actividades,
construcciones u obras que hubieran recibido Autorización Ambiental Previa,
comprendidas en el referido artículo quedarán sujeta a la obtención de la
Autorización Ambiental de Operación (“AAO”) otorgada por el Ministerio de
Ambiente, y su renovación cada 3 (tres) años, salvo que se introduzcan
modificaciones, reformas o ampliaciones significativas.
Dicho artículo incluye al numeral 13,
por lo que la extracción de dichos minerales requiere contar con AAO. Dicha AAO
será otorgada inicialmente por el Ministerio de Ambiente, una vez constatado el
cumplimiento de las condiciones previstas en la AAP respectiva, el proyecto y
el Estudio de Impacto Ambiental.
Las renovaciones, incluirán la revisión
y actualización de los planes de gestión ambiental y las demás aprobaciones de
emisiones y tratamiento de residuos de competencia de dicho Ministerio, así
como el análisis ambiental de las modificaciones, reformas o ampliaciones
operativas o de funcionamiento que no requieran Autorización Ambiental Previa.
c) Residuos
sólidos industriales y asimilados
La gestión de los residuos de la
actividad minera es uno de los aspectos a tener en
cuenta para llevar a cabo una minería sustentable. En este sentido, es
importante tener presente que el Decreto N° 182/013, de 20 de junio de 2013,
establece la reglamentación para los residuos sólidos industriales y
asimilados.
En este sentido, es importante resaltar
que de conformidad con el num. 2 del art. 4 del
Decreto N° 182/013, quedan comprendidas dentro del alcance del referido
reglamento, los residuos sólidos generados por las explotaciones mineras,
cualquiera sea su modalidad, con excepción de aquellos residuos gestionados en
el mismo sitio de la explotación.
d) Actividad
minera y ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial influye en
gran medida sobre la actividad minera, al punto que ciertos instrumentos de
ordenamiento territorial limitan o prohíben la misma. La doctrina ha destacado
el papel que juega el ordenamiento territorial en una posible solución al
conflicto que puede llegar a existir entre la minería y la protección del
ambiente. En este sentido, el ordenamiento territorial lograría determinar qué
actividades queremos y en qué ubicación las queremos.
El art. 39 de la ley Nº 18.308 establece
la regulación del suelo rural, determinando que los propietarios de terrenos de
suelo rural tienen derecho a realizar entre otros actos la explotación de la
actividad minera.
e) Aspectos
ambientales de la Ley Nº 19.126 (“Ley de Minería de Gran Porte”)
i.
Aspectos generales
La Ley Nº 19.126, de 11 de setiembre de
2013 (“Ley de Minería de Gran Porte”) establece un régimen especial aplicable a
los proyectos de explotación minera que sean calificados como Minería de Gran
Porte.
Dicha ley contiene varias disposiciones
sobre aspectos ambientales, a diferencia del Código de Minería, ya que al
momento de aprobarse dicho Código no existía aún una conciencia ambiental. En
este sentido, el art. 1 de la Ley N° 19.126 declara que la Minería de Gran
Porte Acreditar la obtención de las autorizaciones ambientales, conforme a la
normativa vigente. Asimismo, agrega que las prácticas mineras sostenibles,
además de sustentarse en los pilares clásicos de crecimiento económico, alta
calidad ambiental y equidad social, deben basarse en la seguridad y en la
eficiencia y eficacia en el manejo y extracción de recursos naturales no
renovables y en el ordenamiento territorial.
De conformidad con el art. 5 de la Ley
Nº 19.126 la Minería de Gran Porte deberá guiarse por las mejores prácticas
mineras internacionales incluyendo en su gestión social y ambiental mecanismos
para la participación de los actores involucrados.
A los efectos de hacer efectiva la
promoción del desarrollo sostenible de la Minería de Gran Porte, de modo de
asegurar la equidad de derechos con las generaciones futuras, el art. 47 de la
Ley N° 19.126 creó el Fondo Soberano Intergeneracional de Inversión.
ii.
Autorizaciones ambientales
La Minería de Gran Porte requiere ser
autorizada por el Ministerio de Ambiente. Para la autorización ambiental se
requerirá en todos los casos la realización de un estudio de impacto ambiental
completo (que deberá incluir impacto urbano) y de una audiencia pública. A
diferencia de lo que sucede con los proyectos calificados dentro del régimen
general en las categorías “A” o “B” conforme el Decreto N° 349/005 en donde la
realización de una audiencia pública no es preceptiva.
En otras palabras, la Minería de Gran
Porte es preceptivamente clasificada en la categoría “C” conforme el Decreto N°
349/005.
Asimismo, se aclara que el titular del
proyecto deberá contratar una auditoría para evaluar el estudio de impacto
ambiental, a efectos de su presentación durante la tramitación de la
autorización ambiental; dicha auditoría deberá ser realizada por una empresa
con capacidad y experiencia internacional probada, según propuesta aceptada
previamente por el Ministerio de Ambiente.
iii.
Localización
De conformidad con el art. 7 de la Ley
N° 19.126, las actividades mineras de gran porte deberán localizarse en suelo
categorizado rural de conformidad con la Ley N° 18.308, de 18 de junio de 2008.
Es decir, este tipo de minería no podrá localizarse en suelos categorizados
como urbanos o suburbanos.
iv.
Plan de Cierre
El Capítulo II de la Ley N° 19.126
regula el Plan de Cierre de Minas y lo define como un instrumento de gestión
ambiental (siguiendo los lineamientos del art. 7 de la Ley 17.283) y de
seguridad que comprende las medidas y acciones destinadas a mitigar los efectos
derivados de las actividades mineras y conexas para asegurar el reacondicionamiento
de las áreas donde se realizó la actividad, a los efectos de permitir el
desarrollo de actividades post cierre u otros usos posteriores. De este modo, se busca evitar que la
actividad minera inutilice el área en que se desarrolla dicha actividad luego
de que se produzca el cierre de la misma.
El Plan es aplicable durante las fases
de instalación, operación y abandono y será presentado por el titular del
proyecto – como parte integrante de los documentos del proyecto - ante el
Ministerio de Industria, Energía y Minería, y el Ministerio de Ambiente
(quienes además controlarán e impondrán las sanciones correspondientes) para su
aprobación en el marco del procedimiento de autorización o concesión para
explotar que corresponda, debiendo contener la siguiente información:
a) Medidas
de reacondicionamiento (costo, oportunidad, métodos de control y verificación
para las distintas fases incluyendo los cierres parciales, cierre final y
post-cierre)
b) Medidas
de compensación de los impactos ambientales negativos acordes con las
conclusiones de la Evaluación de Impacto Ambiental realizada.
c) El
monto y el plan de constitución de garantías de cumplimiento exigibles.
d) Todo
otro requisito que el Poder Ejecutivo estime pertinente en atención a las
mejores prácticas disponibles en esta materia.
El Plan de cierre será revisado por lo
menos cada 3 años desde su última aprobación, actualizando sus valores y
adecuándolo a las nuevas circunstancias o desarrollos. También será modificado
cuando haya un cambio sustantivo en el proceso productivo, a instancia fundada
de las autoridades, en las condiciones que establezca la reglamentación.
v.
Garantía de cumplimiento
El titular del proyecto deberá
constituir garantía a favor del MIEM y del Ministerio de Ambiente a efectos de
asegurar el cumplimiento del proyecto, por los siguientes conceptos: a) los
costos de ejecución de los compromisos asumidos en el Plan de Cierre de Minas
en caso de incumplimiento; b) el fiel cumplimiento de las obligaciones
derivadas de las normas de protección ambiental; y c) la recomposición de los
daños al ambiente y otros daños y perjuicios derivados de las actividades
estrictamente mineras y conexas a las mismas.
En caso de incumplimiento parcial o
total de dichos conceptos, los beneficiarios, una vez probado fehacientemente
que el titular del proyecto ha incurrido en la infracción, daño o
incumplimiento dispuesto por acto administrativo definitivo, tendrán la
posibilidad de ejecutar la garantía.
IV.
Conclusiones
En lo que respecta a la protección del
ambiente, como en la mayoría de las cuestiones ambientales, se deben poner en
la balanza ciertos derechos que muchas veces se contraponen. Por ejemplo, en lo
que respecta al tema que nos compete podemos llegar a argumentar que existe un
derecho al trabajo, a la propiedad, así como un derecho a la libertad. Por otro
lado, existe un derecho a la vida, a la salud y a vivir en un ambiente sano.
En Uruguay la conservación del suelo y
el subsuelo aparecen reguladas históricamente bajo una fuerte mirada
productivista. Esto ha llevado a que diversos autores se inclinaran por
considerar que las normas de protección del suelo, por ejemplo, no constituyen
típicas normas ambientales.
Sin perjuicio de ello, existe una
tendencia a que cada vez aparezcan más normas de protección del ambiente
asociadas a la conservación del suelo y el subsuelo, incluyendo aquellas
relativas a la Evaluación de Impacto Ambiental, el ordenamiento territorial y
los residuos.
Cabe resaltar además las normas
relativas a la Minería de Gran Porte, que por su
fuerte impronta ambiental, buscan regular un tipo de minería más agresiva con
el ambiente.
Referencias bibliográficas
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autor es responsable intelectual de la totalidad (100 %) de la investigación
que fundamenta este estudio.
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