Revista
de Derecho. Año XXII (Julio 2023), Nº 43, pp. 187-214 | ISSN: 1510-5172 (papel)
- 2301-1610 (en línea) - https://doi.org/10.47274/DERUM/43.9
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una licencia de uso y distribución CC BY-NC 4.0. Para ver una copia de esta
licencia visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/
Tesinas de Masters
Fernanda NAN
Universidad de
Montevideo (Uruguay)
nanfernandav@gmail.com
ORCID iD: https://orcid.org/0009-0000-8552-4177
Recibido: 09/05/2023 - Aceptado: 10/06/2023
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artículo / To reference this article / Para citar este artigo
Nan, F. (2023).
Tendencias en legislación ambiental internacional y posicionamiento del
Uruguay. Revista de Derecho, 22(43), 187-214. https://doi.org/10.47274/DERUM/43.9
Tendencias en
legislación ambiental internacional y posicionamiento del Uruguay[1]
Resumen: En esta tesina se profundiza
en ciertos instrumentos jurídicos que dan respuesta a la actual crisis
climática tanto a nivel internacional como nacional.
En el decurso de ese estudio se ilustra el
posicionamiento de liderazgo que lleva Uruguay como respuesta al Cambio
Climático, de forma de arribar como conclusión a responder la pregunta objeto
de investigación de este trabajo.
Asimismo, se incluye una perspectiva internacional
desde Compliance conjuntamente a cuestiones generales en el ámbito
internacional de la protección ambiental y la repercusión de la nueva
legislación europea en términos de sustentabilidad.
Finalmente, la tesina incluye una mirada ilustrativa
de las acciones realizadas en el Uruguay en la temática ambiental.
Palabras clave: dióxido de carbono, cambio climático, legislación
Trends in
international environmental legislation and Uruguay's position
Abstract: This thesis explores
certain legal instruments that respond to the current climate crisis at both
the international and national levels.
In the course of this
study, Uruguay's leadership position in response to climate change is
illustrated, in order to arrive at a conclusion to answer the research question
of this work.
It also includes an
international perspective from Compliance in conjunction with general issues in
the international sphere of environmental protection and the repercussions of
new European legislation in terms of sustainability.
Finally, the
dissertation includes an illustrative view of the environmental issues and
actions carried out in Uruguay.
Keywords: carbon dioxide, climate change, legislation
Tendências na legislação ambiental
internacional e o posicionamento do Uruguai
Resumo: Esta tese explora
determinados instrumentos jurídicos que respondem à atual crise climática,
tanto em nível internacional quanto nacional.
No decorrer deste
estudo, a posição de liderança do Uruguai em resposta às mudanças climáticas é
ilustrada, a fim de chegar a uma conclusão para responder à pergunta objeto de
pesquisa deste trabalho.
Também inclui uma
perspectiva internacional da Compliance junto com questões gerais no
âmbito internacional da proteção ambiental e as repercussões da nova
legislação europeia em termos de sustentabilidade.
Finalmente, a dissertação inclui
uma visão ilustrativa das ações realizadas no Uruguai em questões ambientais.
Palavras-chaves: dióxido de carbono,
mudança climática, legislação
El presente trabajo parte de una iniciativa personal, académica y
profesional que llevó a la suscrita, en previas oportunidades de investigación,
a procurar una aproximación al régimen internacional subyacente al
calentamiento global y a sus diversas perspectivas teóricas. Investigaciones que le llevaron a adquirir no
sólo importantes conocimientos académicos sino también trabajar en el tema
ambiental en varias organizaciones, tales como la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio (ALADI), la presidencia del World Trade Center (WTC), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Alemana para la Cooperación
Internacional (Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit -GIZ) y en una de las empresas líderes del rubro
de energías alternativas a nivel mundial.
De este recorrido, surgió el interés en profundizar en los instrumentos jurídicos que dan
respuesta a la actual crisis climática tanto a nivel internacional como en
su repercusión en el Uruguay, su país natal.
En primer lugar, la suscrita pudo concluir que Uruguay se posiciona hoy
ante el cambio climático de manera particular. Por un lado, es un reservorio de
la naturaleza y de la biodiversidad mundial –lo cual lo hace poseedor de
ventajas comparativas. Por otro lado, al tener un importante territorio
ganadero, debe hacer frente a la contaminación generada por las emisiones en la
atmósfera de metano y de derivados de dióxido de
carbono (en adelante “CO2”) generados en la rumia y en la excreción de los
vacunos. Similar situación ocurre en el sector agrario. Por ejemplo, el cultivo
de arroz no solo es un importante emisor de gas metano, sino que también los
químicos que requiere para su crecimiento son altamente contaminantes. Se ha
constatado que la contaminación atmosférica generada por estos gases de efecto
invernadero contribuyen directamente al cambio climático y a la disminución de
la capa de ozono.
Asimismo, la autora pudo apreciar que los países exportadores de productos
agropecuarios a países desarrollados, en especial de la Unión Europea, se han
visto perjudicados por medidas no arancelarias de carácter ambiental. Estás
disposiciones han comenzado a aplicarse como consecuencia de la presión de
grupos ambientalistas y de consumidores. Estas medidas, obviamente afectan el
flujo comercial de estos productos por considerarlos contaminantes o porque se
han producido en base a tecnologías contaminantes. Por tal motivo, los países
exportadores de los mismos deben acreditar determinados estándares ecológicos
de cuidado del ambiente en su producción para poder ingresar en esos mercados.
Estos “estándares” suelen ser llamados bajo la denominación de etiquetas ecofriendly
(amigables con el ambiente)– ecológicas o verdes.
En el marco de su Maestría en Derecho y al haber optado por cursos y
seminarios de derecho ambiental, la suscrita consideró que el estudio a
realizar, se debía canalizar en un análisis de aspectos
jurídicos medioambientales y de la situación del Uruguay ante estas normas.
Consecuentemente, los interesados puedan obtener mayor conocimiento acerca de
cómo se puede insertar en la incipiente, creciente y prometedora economía
“verde” o sustentable, tanto a escala nacional como internacional y base ello,
poder elaborar las políticas y normas adecuadas.
En la búsqueda del objetivo mencionado anteriormente, se obtendrán datos de
distintas fuentes, cuyos intereses, si bien no necesariamente son iguales,
tienen un solo fin, que es alcanzar el Bien Común; mediante el respeto del
ambiente y el beneficio de los comerciantes y/o productores agropecuarios. Lo
que faltaría entonces es buscar un equilibrio entre estos intereses y
traducirlos en un Ganar-Ganar para toda la sociedad uruguaya.
·
Sistematizar generalidades del cambio climático
·
Conceptualizar la protección internacional del medio
ambiente.
·
Posicionar al Uruguay ante la crisis climática.
·
Presentar someramente la legislación y política
ambiental del Uruguay.
·
Ilustrar el desempeño ambiental de algunas empresas
uruguayas.
En oportunidad a los casi ya 12
años de experiencia laboral en el área comercial, social y ambiental tanto de
la región latinoamericana como mundial, se realizará un trabajo final de master
que permita presentar cómo los impactos ambientales repercuten en la
instrumentalidad jurídica y por ende en el comercio y economía del
Uruguay.
La originalidad de este trabajo se
encuentra en el enfoque multidisciplinar que se le otorga al impacto ambiental
conjuntamente a sus instrumentos legislativos–sean estos positivos o
negativos-, en su relación con el desarrollo del comercio y sus implicancias en
el Uruguay.
A priori se podría afirmar que el
impacto ambiental afectaría el sector agropecuario y el comercio internacional
del Uruguay, afectando sus principales rubros de exportación: cosechas, ganado,
pesca, etc.
Por otra parte, las cadenas
productivas de la región pueden incidir negativamente en el ambiente. Al ser
América Latina una región ganadera, se ve en la necesidad de hacer frente a la
contaminación generada por las emisiones en la atmósfera de metano y de
derivados de dióxido de carbono (en adelante “CO2”) generados en la
rumia y en la excreción de los vacunos. Similar situación ocurre en el sector
agropecuario. El cultivo de arroz no solo es un importante emisor de gas
metano, sino que también los químicos que requiere para su cosecha son
altamente contaminantes. Asimismo, el transporte internacional necesario para
movilizar la producción latinoamericana incurre necesariamente en el aumento de
la huella de carbono.
Es innegable que los factores
previamente mencionados posicionan a Uruguay como actor regional exportador- en
situación de desventaja ante la Política Agrícola Común (en adelante “PAC”) de
la Unión Europea (en adelante “UE”). A su vez, la nueva legislación germánica y
de la Unión Europa en referencia a la debida diligencia ambiental y de Derechos
Humanos comenzará en el año 2023 a generar efecto cascada en tierra uruguaya.
Sin embargo, este escenario también
permite divisar oportunidades, ya que, con las políticas adecuadas, y/o nueva
jurisprudencia, Uruguay se puede convertir en gran reserva mundial de recursos
naturales y proveedora de energía limpia. He aquí el principal motivo de este
trabajo.
Para concluir, y no por ello menos
importante, la crisis reciente del Covid 19 ha dejado en evidencia la
importancia de las cadenas de suministro. Por tanto Uruguay, como proveedor y
exportador de bienes y servicios de la Unión Europea y Alemania -su mayor
economía- en particular, debe adaptarse a las nuevas leyes de Debida Diligencia
en Derechos Humanos y ambiente pues le atañerá a partir del año 2023.
Diversas
instituciones, tanto en el ámbito privado como público, el tercer sector y la
academia están ávidos de mayor conocimiento y herramientas prácticas de
evaluación y medición de sus propias políticas.
En
este sentido, se entiende que aún restan caminos a recorrer de modo de igualar
y cerrar brechas entre la legislación ambiental uruguaya y lo exigido por
estándares internacionales.
El calentamiento global es el
aumento en el largo plazo de la temperatura media del sistema climático de la
Tierra. El mismo ha existido desde
siempre, sin embargo, debido a las actividades y emisiones masivas del hombre
este fenómeno se ha incrementado.
El calentamiento global se genera
por distintos gases de efecto invernadero: a) Dióxido de Carbono (producido por
el uso del carbón, del petróleo y del gas natural en las industrias, las usinas
de electricidad y los vehículos de transporte); b) Óxido de nitrógeno
(producido por los fertilizantes) y, c) Gas metano (producto de la digestión
entérica que realizan los rumiantes y por la descomposición de basura en los
vertederos). Por otra parte, la deforestación de bosques incide también en la
contaminación del aire, ya que, al eliminarlos, cesa su función de convertir el
CO2 en oxígeno a través del proceso de la fotosíntesis, y evitar así
la concentración de gases de efecto invernadero. Esta situación está acelerando
el aumento de las temperaturas terrestres y la disminución de la biodiversidad,
lo cual incide directamente en todos los seres vivos.
Conforme la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos, EPA (2021), el calentamiento global tiene como
principales consecuencias:
- El derretimiento de los
glaciares, lo cual causa el aumento del nivel del mar considerablemente, provoca inundaciones y deja
a los seres vivos sin la principal reserva de agua dulce del planeta.
-
El cambio climático, que es causa de los gases acumulados
en la atmósfera, aumenta la temperatura, afecta los climas de diferentes zonas
geográficas y a la flora y fauna que ahí se encuentren.
-
El cambio en el ciclo hidrológico: Las
repercusiones de este punto van desde un cambio en el pH del agua provocando
lluvia ácida hasta huracanes y tormentas más intensas debidas al calor.
-
Falta de alimentos: Esto solo afectaría a los
países menos desarrollados que dependen totalmente de las actividades
agrícolas, ya que el calor destruye los cultivos o hace escasear el agua para
riego.
Existen diferentes soluciones
para reducir o evitar que continúe el aumento de la
temperatura en el planeta, tales como:
-
Regular las emisiones de CO2: Procurar
evitar el uso de automóviles utilizando bicicletas u optando por cambiar
nuestro auto convencional por uno eléctrico o hibrido. Controlar las emisiones
causadas por la industria en general ya que las cantidades de estas son
exageradas.
-
Plantar más árboles: De esta manera el exceso de
CO2 en el ambiente empezaría a decrecer y los árboles actuarían como
termorreguladores.
-
Reducir el uso de electricidad: Evitar dejar luces
encendidas y desconectar aparatos eléctricos cuando no están en uso,
intercambiar los focos comunes por focos LED que tiene un consumo energético
mucho menor.
-
Generar menos basura: Al comprar un producto tiene en mente si puede
ser reutilizado o reciclado, preferir envases de vidrio en lugar de uno
plástico ya que los primeros son mucho más fáciles de reciclar o comprar desechables biodegradables.
Además de las acciones que se
pueden realizar individualmente, existen organismos internacionales que marcan
la pauta para coordinar el combate, ya que la degradación
ambiental presenta desafíos sin precedentes para la comunidad internacional en
su conjunto. Existe la opción de continuar con los mismos patrones de
producción, energía y consumo, lo cual ya no es viable, o transformar el
paradigma de desarrollo dominante en uno que nos lleve por la vía del
desarrollo sostenible e inclusivo. La desigualdad existente en el mundo, es una
especial limitación para cambiar el paradigma de desarrollo. Existen brechas en
productividad e infraestructura, así como en la calidad de los servicios de
educación y salud, todo lo cual genera un impacto más fuerte del cambio
climático en los eslabones más pobres de la sociedad.
1.1 Cuestiones Generales en ámbito internacional de la protección ambiental
Según Diez de Velasco, Manuel (2009) el ambiente humano
resulta de la interacción de la Humanidad con la naturaleza. Debido a
alteraciones que perjudican su equilibrio ecológico, determinadas formas
abusivas de explotación de recursos naturales, la utilización de sustancias
potencialmente dañinas y la preferencia por energías <no limpias>
inevitablemente se han causado daños al ambiente, a personas y bienes, dentro
de un país o por encima de sus fronteras. Además, han aparecido peligros graves
para el equilibrio del ecosistema planetario en su globalidad (pp. 762).
En este contexto se ha
desarrollado el Derecho Internacional del medio ambiente; formulando en
sus inicios textos normativos de valor no estrictamente no obligatorios (soft
law). Se planteó como sector de las normas del ordenamiento jurídico
internacional que tiene por objetivo la protección ambiental. Uno de sus
objetivos es combatir la contaminación en todas sus formas. La noción de
contaminación está vinculada directamente a la de daño (potencial o
real). Dentro de las estrategias no es simplemente la justa reparación,
sino esencialmente la prevención de los daños y la distribución
equitativa entre los Estados de las cargas y beneficios de la utilización
de los recursos ambientales.
Por otra parte, la
dimensión ambiental, ha ido de modo tímido tomando fuerza a nivel internacional
y ya comienza a proteger de modo expreso el derecho humano a un ambiente sano;
contando ya con Environmental Rights.
Haciendo un poco de historia:
Hasta el año 1969, la cuestión ambiental transitó por una etapa en la cual no se la veía como objetivo jurídico sino más
bien de la ciencia; se lo podría llamar etapa de inocencia ambiental. No
obstante, a fines de los años sesenta comienza a verse como un tema social,
para luego convertirse en un tema político y jurídico, a fin de resolver
cuestiones puntuales y necesarias. Es así como el 1 de enero de 1969, en
Estados Unidos, se aprueba la National Environmental Policy Act o Ley Sherman. Primera norma que
aborda la temática, no en sectores parciales, sino como un bien jurídico único.
Por tanto, se sostiene que el derecho ambiental tiene en este instrumento su
fecha de nacimiento.
La primera reunión mundial que colocó las cuestiones ambientales en
primer plano de las preocupaciones internacionales fue la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo, Suecia, en 1972.
Allí se adoptaron principios para la gestión racional del medio ambiente. Allí
se aprobó la Declaración de Estocolmo, que marcó el inicio de un diálogo entre
los países industrializados y en desarrollo sobre el vínculo entre el
crecimiento económico, la contaminación del aire, el agua y los océanos y el
bienestar de las personas de todo el mundo. Otro de los principales
resultados de la Conferencia de Estocolmo fue la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
En 1983, las Naciones Unidas establecieron la Comisión Mundial sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo, presidida por Gro Harlem Brundtland
(Noruega). Esta, en 1987 presentó
el Informe Brundtland para las Naciones Unidas, el cual enfrenta y contrasta la postura del desarrollo económico -de
ese momento- junto con el de sostenibilidad ambiental. Llamado originalmente
“Nuestro Futuro Común” (Our Common Future,
en inglés), en este informe se utilizó por primera vez el término “desarrollo
sostenible”. Fue
definido como aquel que satisface las necesidades del presente sin
comprometer las necesidades de las futuras generaciones. Se tomó la conclusión
de que para satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la
capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias, la
protección del ambiente y el crecimiento económico tenían que abordarse como
una sola cuestión.
A partir de allí el derecho ambiental se desarrolla y se refleja en la
región latinoamericana con efecto cascada. A modo ejemplificativo, se aprecia
que Venezuela dicta ley en el año 1976 y Brasil en 1981.
De resultas del Informe Brundtland, en 1988 nació el Grupo
Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), creado por
la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la ONU Medio
Ambiente con el objetivo de brindar una fuente objetiva de información
científica. Pero el hito fundamental para este tema data desde junio de 1992,
cuando la Asamblea General de la ONU convocó en Rio de Janeiro la Primera
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD), conocida como Cumbre para la Tierra.
En ella se identificaron tres procesos biofísicos de alto riesgo: la
desertificación, la pérdida de biodiversidad y el cambio climático.
Cabe señalar que en la Cumbre para la Tierra de 1992 se aprobaron tres
grandes instrumentos: el Programa 21 (plan de acción mundial para promover el
desarrollo sostenible); la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (conjunto de principios en los que se definían los derechos civiles
y obligaciones de los Estados) y una Declaración de principios relativos a los bosques.
Se abrieron a la firma además dos instrumentos con fuerza jurídica obligatoria:
la Convención Marco sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad
Biológica. Al mismo tiempo se iniciaron negociaciones con miras a una
Convención de lucha contra la desertificación, que quedó abierta a la firma en
1994 y entró en vigor en 1996.
En 1995, en el marco de la Convención sobre Cambio Climático, en Berlín
tuvo lugar la primera Conferencia de las Partes -Conference of Parties (COP)- la cual desde entonces se sigue
realizando anualmente. Hubo dos COP claves: la COP 3 de Kyoto (1997) y la COP
21 en París (2015). Durante las mismas se aprobaron dos grandes acuerdos
mundiales para afrontar el cambio climático:
a) El
protocolo de Kioto, que diferencia entre “países emisores” (países
desarrollados, con alto nivel de riqueza y con gran nivel de emisiones de gases
de efecto invernadero) y países en desarrollo, obligando sólo a los países
ricos a reducir sus emisiones.
b) El Acuerdo de París, entró en vigor en el año
2020, si bien no se hace diferencia entre países desarrollados y en desarrollo,
no obliga a cumplir con las normas. Además, en él se acordó disminuir las
emisiones, de modo que la temperatura global no subiera por encima de 2ºC a
finales de siglo. En la COP 26, realizada en noviembre de 2021, se pudo
terminar el reglamento para la implementación del Acuerdo de Paris.
El mismo año de la aprobación del Acuerdo de Paris (2015), los 193
Estados Miembros de las Naciones Unidas, junto con un gran número de actores de
la sociedad civil y el sector privado, entablaron un proceso de negociación
colectiva que resultó en la proclamación de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, con sus Objetivos (en adelante “ODS” por sus siglas). Esta Agenda
incluye 17 Objetivos y 169 metas e integra dimensión económica, social y
ambiental.
En lo que atañe a la tan esperada firma de TLC
entre el bloque del Mercosur y la UE, en noviembre del 2021 durante la XII Comisión Mixta Uruguay - Unión Europea representantes
de Uruguay y de la UE intercambiaron opiniones en torno a las iniciativas
conjuntas en materia de cuidado del ambiente, el desarrollo sostenible y el
cambio climático.
Debido a los incidentes acontecidos en la
amazonia brasilera, en el 2020 Francia rechazó el acuerdo de los bloques por
razones ambientales. Francia requiere el
compromiso de contar con el objetivo de frenar la deforestación, el respeto a
los acuerdos de París sobre el clima y que los productos importados de esos
países latinoamericanos cumplan las normas sanitarias y ambientales europeas.
Mayor atención le ha de colocar el Mercosur
dado que Francia, el país más crítico al acuerdo, ha asumido la presidencia pro
tempore de la UE desde enero 2022.
De ratificarse el acuerdo, como bloque, el
Mercosur sería el quinto socio más fuerte de la UE.
1.2 Perspectiva
internacional desde Compliance e instrumentos jurídicos
Cada vez se presentan más
evidencias de que la agenda política
internacional está atravesada por el cuidado del ambiente. La crisis del Covid-19 ha puesto de manifiesto una preocupante
fragilidad y la existencia de riesgos importantes relacionados con cadenas de
suministro muy fragmentadas y no diversificadas. La crisis expuso la
vulnerabilidad de los trabajadores y pone de relieve las violaciones de los
derechos humanos y las repercusiones adversas en materia social, de salud y de
seguridad de las operaciones comerciales en las cadenas de suministro actuales
en todo el mundo.
En el marco de elaboración de este trabajo, se consultó a la Sra.
Dorothea Garff (abogada alemana con título revalidado en Argentina) del Estudio
Beccar Varela quién brindó su mirada respecto a las nuevas normativas de
Compliance de Alemania, en especial a la ley alemana de “Debida Diligencia
empresarial en la Cadena de Suministro” (LkSG -
Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz). El borrador de esta ley fue
aprobado el 3 de marzo del 2021 por el gabinete federal alemán; adoptado el 11
de junio del 2021 y entrará en vigor en enero del 2023.
Si bien no genera un nuevo tipo de responsabilidad civil o penal por la
Ley, a diferencia de la ley europea que sí proyecta responsabilidad civil, la
ley alemana sí crea nuevas obligaciones. Presenta sanciones por incumplimiento
como multas de hasta 2% de la facturación y exclusión de contrataciones con el
Estado.
Esta normativa alemana genera un marco de responsabilidad ampliada a
nivel internacional debido a su extraterritorialidad pues las casas madres se
harán responsables de toda su cadena de suministro, desdibujándose las
fronteras geográficas y del estado nación.
¿A qué empresas alcanza por ley? Alcanza a aquellas radicadas en el país
germánico, incluyendo sus sucursales. A partir del año 2023 serán las empresas
con más de 3.000 empleados (900 empresas). A partir del 2024 serán las empresas
con más de 1.000 empleados (4.800 empresas) y luego se evaluará el ámbito de
aplicación.
Esta ley presenta responsabilidades para toda la cadena de valor, pero
con requerimientos escalonados:
1er. Propio ámbito de la empresa, incluyendo sucursales (medidas
internas)
2do.Proveedores directos (medidas externas)
3ero.Proveedores indirectos (medidas externas y colectivas, solo en caso
de que haya potenciales riesgos).
A su vez, contempla otras variables como el tipo y envergadura de la
actividad comercial; la posibilidad de influenciar la causa del riesgo / de la
infracción; el nivel del posible impacto y el tipo de participación de la
empresa en la posible afectación.
Haciendo un poco de historia, se procede a estudiar sus antecedentes
jurídicos. En el 2016 el gobierno alemán estableció la Debida Diligencia
respecto a los Derechos Humanos y estableció que en caso de que la mitad de las
empresas con sede en el país germano no lo hayan implementado aún, examinará
medidas adicionales como la legislación. Como solo se llegó a un 19%, en
febrero del 2019, en el Ministerio de Desarrollo y Cooperación de Alemania (BMZ) presentó un proyecto de ley sobre Debida
Diligencia en Derechos Humanos y Ambiente.
El incumplimiento de la ley podría dar lugar a multas de hasta cinco
millones de euros, encarcelamiento y exclusión de las contrataciones públicas
en Alemania. A finales de ese año, los ministerios de Trabajo y Desarrollo se
comprometieron a elaborar la Ley de Debida Diligencia en la cadena de
suministro.
Dada la pandemia sanitaria actual, se han incrementado a nivel global
los estallidos sociales, paros o interrupciones en las cadenas de producciones,
repercutiendo en todas las partes interesadas del negocio. En las cadenas de
suministro es dónde se produce gran parte del impacto negativo sobre las
personas y el ambiente. Por ello, la sostenible gestión de la cadena de
suministro permite generar “valor compartido” para la sociedad al tiempo que se
presenta como una oportunidad de negocio.
Quien suscribe entiende que tiene realmente sentido comenzar ahora a
gestionar la cadena de suministro para evitar posibles costos de incumplimiento
y crear una reputación positiva. Es una oportunidad de posicionarse para el
futuro, al tiempo que se aumenta la confianza en sus clientes y consumidores.
Concretamente, es recomendable ya incorporar la variable ambiental en los
costos de producción.
A continuación, se presentan algunas tendencias precedentes en el marco
de la evolución jurídica europea:
I) California Transparency in Supply Chains Act (2012; Estados Unidos).
II) Modern Slavery Act (2015; Gran Bretaña)
En 2016 adoptó la Cláusula de Transparencia en
la Cadena de Suministro.
III) Loi du Devoir de Vigilance (2017; Francia)
Francia ha sido el primer país en adoptar una
legislación vinculante de este tipo.
Ley por la que se establece una obligación de
vigilancia para las empresas matrices y subcontratistas. La ley supone un hito
hacia la mejora del respeto corporativo por los derechos humanos y el ambiente.
Sin embargo, la carga de la prueba sigue
recayendo sobre las víctimas, que a menudo carecen de los medios para buscar la
justicia, acentuando aún más el desequilibrio de poder entre las grandes
empresas y las víctimas.
Al respecto, grupo de indígenas de Brasil y
Colombia acusan al grupo Casino francés – cadena de supermercados
multinacional- por producir deforestación, acaparar tierras y vulnerar los
derechos de las comunidades.
IV) 'Wet Zorgplicht
Kinder arbeid Child Labour Due Diligence Law (Holanda; no entró en vigencia
aún).
V) La Directiva de la Unión Europea; es también reciente como la
germana. La Comisión Europea presentó la propuesta legislativa para la Cadena
de Suministro en 2021. La adopción está prevista para 2024. La base es la
“Directiva de la UE sobre Debida Diligencia obligatoria en materia de derechos
humanos, ambiente y buena gobernanza” publicada el 10 de marzo del 2021.
Está prevé ser más estricta y abarcativa a la
alemana en sus estudios de Debida Diligencia pues incluirá a los proveedores
indirectos y contemplaría la Responsabilidad Civil también como sanción.
Así fue anunciado durante la charla
informativa de la Cámara de Comercio e Industria Uruguayo-Alemana sobre la
Gestión Sostenible en la Cadena de Suministro impartida por Markus Buderath; en
representación de adelphi en julio del 2021. Adelphi es una consultora alemana,
think-and-do tank que se dedica al clima, medioambiente y desarrollo en
Europa.
Es menester recalcar que la visión sostenible ha de ser acompañada con
una mirada holística y sistémica en todas las etapas de la cadena de
suministro, desde los proveedores hasta la extracción de materias primas (dada
su interconectividad, se presenta gran importancia en la región
latinoamericana).
Los riesgos deben ser abordados con una perspectiva abarcativa,
incluyendo también los potenciales y transversales; como lo es la logística y
el reciclaje. A modo de ejemplo, ya no
se trata solo de si cumplen los valores límites de contaminación del agua, sino
de qué acceso tienen los afectados al agua potable y si pueden hacer efectivo
su derecho a este bien público.
Al respecto del uso y acceso al agua potable,
es pertinente recordar que en el 2010 la ONU declaró el acceso al agua y al
saneamiento como un derecho humano. Es decir, el agua ha de ser considerada
como un bien común de dominio público.
Sin embargo, los derechos al uso del agua comenzaron a cotizar en Wall
Street en el año 2021 dentro del mercado de futuros de materias primas. Dichos
derechos se otorgan mediante concesiones o licencias ambientales.
Conforme informe de UNEP (2019, p.26):
Sin embargo, se aprecia una tendencia creciente en la elaboración de
leyes ambientales conjuntamente a su concientización.
Según informe anual de
Comercio Exterior de Uruguay XXI, la Unión Europea se presenta en tercer lugar como socio
comercial del Uruguay y Alemania se encuentra en quinto lugar.
Muchas industrias de América Latina están históricamente interconectadas
con la industria europea, especialmente con la alemana; como lo es por ejemplo
la industria automotriz y la minera.
Es menester recordar que América Latina es un eslabón importante en la
cadena de suministro para Europa en lo que atañe al sector minero, forestal,
alimenticio, metalúrgico y textil.
Estas nuevas legislaciones en términos de sustentabilidad a mediano y largo
plazo ayudan a ahorrar costos. Evitan
accidentes y sanciones, permiten el acceso a nuevo grupo de clientes y/o
generan la retención de los existentes, aumenta el sentido de pertenencia de
los colaboradores con la colateral disminución de la tasa de rotación y el
acceso a nuevas y confiables fuentes de financiamiento.
Ha sido comprobado que un actuar responsable con la sociedad y el ambiente,
basado en la sostenibilidad, reduce los riesgos reputacionales. A su vez,
mediante productos sostenibles, la institución se puede posicionar como pionero
ante los competidores. En el campo ambiental, se aconseja comenzar por
temáticas de ahorro energético y reciclaje debido a sus rápidos y tangibles
resultados.
Cada vez más se requiere innovación y cooperación en la temática,
vislumbrándose a las cámaras, asociaciones y/o fundaciones vinculadas a la
sostenibilidad como buenos socios de negocios.
Las empresas europeas, conjuntamente a su cadena de valor -siendo en la
mayoría de los casos empresas latinoamericanas- tienen la oportunidad única de
tomar la legislación que se avecina como un diferencial que les otorga una
fuerte ventaja competitiva.
Aquí uno se permite reflexionar sobre la importancia que crea este tipo de
normativa. Es muy enriquecedor ver a Compliance como Profit Center, como
creador de valor -creador de ganancias- y no solo de gastos. Se trata de una
cadena similar a la de economía circular.
Uruguay no es
ajeno, es parte de los convenios internacionales más importantes en materia
ambiental. Su compromiso data desde el Acuerdo de París, tratado internacional
sobre el Cambio Climático jurídicamente vinculante; firmado por 189 países el
12 de diciembre del 2015 en la COP21. Sin embargo, el Acuerdo de París recién
entró en vigor en enero del 2021 dado que la segunda fase del Protocolo de
Kioto finalizaba en diciembre 2020. Uruguay lo ha ratificado y ha aprobado
programas locales para acelerar el cumplimiento de los ODS 2030 de Naciones
Unidas.
Dentro de los acuerdos
ambientales multilaterales (MEAs, por sus siglas en inglés), Uruguay acompaña con tímida presencia las
listas del Protocolo de Kyoto debido al poco daño contaminante que genera por
su pequeño tamaño y su poco desarrollo industrial. Por el contrario, en Uruguay nuestros
proyectos venden captura de Bonos de Carbono a los países del hemisferio norte.
A modo de ejemplo, en
Uruguay, quien suscribe anualmente acompaña a consultores de Naciones Unidas a
auditar la contribución de proyectos de energía renovable con el Mercado de
Carbono a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio (en adelante “MDL”). Aquí en estas transacciones se aprecia el
principio contaminador-pagador de los países desarrollados del hemisferio
norte.
Hasta el año 1990,
Uruguay contaba solo con normativa ambiental de carácter sectorial, lo cual fue
cambiando, en especial por la influencia de las normas internacionales.
Ver Cuadro I a
continuación:
Cuadro I
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AÑO |
NORMA |
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1935 |
Ley de Protección de
la Fauna Natural (Ley 9.481) |
|
1967 |
Regularización de
comercialización de agroquímicos (Ley 13.640). |
|
1978 |
Código de Aguas (Decreto-Ley 14.859). |
|
1981 |
Ley de Conservación
de los Suelos (Decreto-Ley 15.239) |
|
1990 |
Creación del MVOTMA
(Ley 16.211) Art. 6: El MVOTMA
controlará el cumplimiento de las actividades públicas o privadas con las
normas de protección al ambiente. |
|
1991 |
Creación de la
Policía Ambiental (Ley 16.226) Art. 302: Establece funciones de policía de los funcionarios de DINAMA respecto
de las materias bajo jurisdicción administrativa de esa dependencia. |
|
1994 |
Evaluación del
Impacto Ambiental (Ley 16.466) |
|
1994 |
Ratificación
Convención ONU sobre Cambio Climático (Ley 16.517). |
|
1997 |
Reforma art. 47
Constitución. – Reforma constitucional 1996 art. 47 inciso 1°: “La ley (…) podrá prever sanciones para los transgresores”. Para el año 1996 ya existían sanciones, quiso dar mandato a la
posibilidad de establecerla. |
|
1999 |
Movimiento
transfronterizo de desechos peligrosos (Ley Nº 17.220). |
|
2000 |
Protección al
ambiente (Ley 17.283) LGPA -Ley General de
Protección del Ambiente: reglamenta el art.
47 de la Constitución (2000), solo prevé sanciones administrativas para
Uruguay Natural. |
|
2000 |
Aprobación del
Protocolo de Kioto (Ley 17.279). |
|
2007 |
Tratamiento de agro
combustibles (Ley 18.195). |
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2018 |
Control de bolsas
plásticas (Ley 19.655). |
|
2019 |
Directriz Nacional
de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible del Espacio Costero (Ley
19.772) |
|
2019 |
Gestión integral de
residuos (Ley 19.829) |
|
2020 |
Creación del
Ministerio del Ambiente (Ley 19.889) con art. 291. julio |
|
2021 |
Reglamento de
Calidad de Aire y emisiones atmosféricas (Decreto N°135/021). |
Fuente:
Elaboración propia
Uruguay cuenta con
política ambiental basada en la Constitución, en leyes sobre la materia, normas
de derecho administrativo, normas de carácter local y convenios. Es decir, la legislación ambiental uruguaya
encuentra cabida en la Constitución, en leyes, en convenios internacionales,
decretos nacionales y departamentales y en las propuestas del grupo Gesta.
En 1997 la reforma
constitucional dio redacción al art. 47 el cual dispone que "la protección
del medio ambiente es de interés general” y que “las personas deberán
abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación
grave al ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podrá prever
sanciones para los transgresores".
Mediante la ley, 16.221 sobre control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación,
Uruguay ratificó el Convenio de Basilea en 1991. De esta manera cumple creando
responsabilidad ambiental por daño.
En paralelo, el Art.9 de la Ley 17.220 del 11.11.1999 dispone del delito de
introducción al territorio nacional de desechos peligrosos.
El que introdujere
en cualquier forma o bajo cualquier régimen en zonas sometidas a la
jurisdicción nacional, los desechos peligrosos definidos en el artículo 3º de
la presente ley, será castigado con doce meses de prisión a doce años de
penitenciaría.
Sus circunstancias agravantes especiales son:
1. si del hecho resultare la muerte o la lesión de personas; 2. si del hecho
resultare un daño al ambiente. La persona jurídica que interviniere de
cualquier manera en la introducción de desechos peligrosos tendrá multa de 1000
UR hasta 10.000 UR.
Por desechos peligrosos se entiende todas
aquellas sustancias u objetos cualquiera sea su origen que constituyan un
riesgo para el ambiente incluyendo salud humana, animal o vegetal.
Siguiendo los lineamientos del Prof. Dr. Langon y el principio de que
“el que contamina paga” mediante la creación de un delito de mera conducta, es
decir de peligro abstracto o hipotético. Se ha tratado de evitar que Uruguay se
transforme en “basurero" internacional.
En el marco de este trabajo, fue consultada la Dra. Ing. Elizabeth González, docente de la Facultad de Ingeniería de la
UdelaR. Ella compartió que puede existir
el riesgo latente de que residuos contaminantes ingresen bajo la declaración de
materia prima.
Uno de los mayores problemas que presenta
nuestro país, conforme Dr. Gastón Casaux, entrevistado durante la elaboración del
presente trabajo, es el vacío normativo
en referencia al control de agrotóxicos y la elaboración de su registro único.
Urge la elaboración de un registro de fungicidas, plaguicidas, glifosato. Estos
agroquímicos deben estar inventariados con su control temporal y cuantitativo;
se espera un decreto para su control y la existencia de la figura del ombdusperson
(defensor de la sociedad)-como existe en otros países- para su regulación.
A su vez, el Dr. Gastón Casaux, comenta que
sería necesario armonizar el monto de las multas del Ministerio de Ambiental
con las de los otros ministerios.
Los dictámenes de Justicia Ambiental no son
vinculantes, sin embargo, han tenido una gran incidencia en el desarrollo de
las legislaciones. Se ha logrado que en setiembre del 2019, con la Ley N°
19.773, Uruguay apruebe el Acuerdo de Escazú; firmado en Costa Rica; país con
gran cantidad de áreas protegidas.
Este acuerdo garantiza, en América Latina y el
Caribe, derechos
de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de
toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales.
Es el único acuerdo vinculante emanado de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Desarrollo Sostenible (Río+20), el primer acuerdo regional ambiental de
América Latina y el Caribe y el primero en el mundo en contener disposiciones
específicas para los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales.
El Dr. Gastón Casaux afirma que este acuerdo es
una verdadera joya. De todos modos, en Uruguay aún falta capacitación de jueces
y fiscales en el ámbito ambiental.
El Dr. Casaux comenta que desde el año 1994 el
presidente Lacalle padre ha trabajado con buena legislación ambiental
conjuntamente a normas departamentales. En el 2000 se establecen nuevas leyes
de áreas protegidas y hoy se cuenta con la Ley 19.772 para el cuidado de Costas. Esta ley
tardó dos períodos de gobierno para llevarse a cabo y cuenta con un monitoreo
de costas. Uruguay es una de las zonas más antiguas en materia de suelos. Costa
Rica y Panamá, al igual que algunos países de África, son los países con
mayores áreas protegidas.
Se debe mirar con cuidado que, conjuntamente a la
creación del nuevo ministerio ambiental, es posible que se hayan bifurcado
competencias y algunas hayan quedado en el MVOTMA. Durante este período de transición habría que
analizar detalladamente los Estudios de Impacto Ambiental de modo de homologar
los requisitos.
Hace ya buen tiempo que se abogaba por la
inclusión de un capítulo de Derecho Ambiental con sanciones en el Código Penal,
habiéndose presentado un proyecto de Ley en agosto del 2020 con la eventual
implicancia de responsabilidad penal para los representantes legales de las
personas jurídicas.
Asimismo, distintos proyectos se han presentado
en el Parlamento en el 2016 y 2017. En el 2016, para el fiscal Jorge Díaz,
"el ambiente es un ser jurídico que merece ser tutelado desde el punto de
vista penal"; ya opinaba que se necesita revisar su legislación ambiental
y crear la figura del delito ambiental.
Con la aprobación de la Ley de Gestión
Integral de Residuos (Ley 19.829) en 2019, surgió una gran necesidad de
intercambio y capacitación de las intendencias. El gobierno uruguayo, junto con
actores relevantes del sector, se encuentra elaborando el Plan Nacional de
Gestión Integral de Residuos (PNGR), requerido por la nueva ley.
A su vez, la ley prevé un impuesto para los
productores de envases que no desarrollen sistemas de reciclaje de los
materiales que comercializan.
En paralelo, el Ministerio de Ambiente firmó una resolución
que prohíbe la fabricación, importación, venta y entrega de sorbitos de
plástico a partir del 31 de enero 2022. A su vez, se instalará un sello
ambiental para favorecer la reducción del consumo de plástico de un único uso.
Para ello, los servicios de gastronomía, hotelería y comercios deberán
sustituir de forma total o parcial el uso de plástico en vajilla descartable y
embalaje plásticos, así como participar o crear campañas de concientización en
consumo sustentable.
Actualmente, como consecuencia del apoyo de la
Unión Europea (en adelante “UE”) por medio de talleres de Economía Circular se
intenta resguardar el ambiente al tiempo que se genera empleo. Se hace presente
el Pacto Verde Europeo conjuntamente al etiquetado. A su vez, varios actores
institucionales, algunos bajo el marco de Think Tank, se encuentran
investigando acciones de impacto y economía verde.
Al respecto, en el marco de elaboración de
este trabajo, se consultó a el Sr. Mischa Groh y a la Sra. Franziska Gruber de
la Cámara de Comercio e Industria Uruguayo-Alemana (AHK por sus siglas en
alemán).
En el contexto de la nueva Ley de Gestión
Integral de Residuos aprobada en 2019
(la cual prevé un impuesto para los productores de envases que no
desarrollen sistemas de reciclaje de los materiales que comercializan), y bajo
el actual desarrollo del Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, es que
la Cámara binacional contribuye con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) mediante programas internacionales de intercambio en el ámbito de la
economía circular y la gestión de residuos.
Gracias al apoyo del Ministerio alemán del
Medio Ambiente (BMU), y la estrecha cooperación con la Intendencia de Rivera, es que la Cámara ha podido llevar a cabo estos
proyectos. En el presente año se proyecta mentoría de soluciones circulares
para las instituciones interesadas, proyecto piloto de compostaje casero
conjuntamente a la Intendencia de Rivera y grupos para intercambio de experiencias y formación
complementaria.
Es interesante recordar que la legislación europea presenta un marco
robusto en lo que atañe a la jurisdicción de delitos ante el ambiente. Este
marco pude ejercer de guía y hasta de presión por dicho bloque.[i]
De hecho, ya se ha retardado la concreción de la firma por este punto.
Es menester recordar que la protección y
garantía del ambiente se encuentra radicada en la sociedad, puesto que son los
denominados derechos colectivos, dentro de la tercera generación de derechos.
Asimismo, Uruguay ha sancionado otras normas
ambientales e impositivas para combatir el Cambio Climático. En CPA Ferrere (2021) han identificado las
siguientes:
Ahora bien, es menester analizar cuál es el bien jurídico tutelado y
ponerse de acuerdo. Poniéndose hasta filosóficos, podría ser la Madre Tierra,
el lado femenino de Dios -la Naturaleza-; la persona, la vida y la salud de
seres, el patrimonio, la administración pública, el ambiente, el agua, el aire,
los animales, las plantes, el paisaje y el ruido.
Hay una posición intermedia que presenta el bien jurídico colectivo,
supraindividual.
Lo que se pretende proteger en un ambiente que no tiene dueño, será la
noción de ambiente que debemos encontrar. El derecho positivo uruguayo lo
soluciona definiendo el bien jurídico supraindividual e intergeneracional a
proteger como el ambiente, la salud humana, animal y vegetal.
El Dr. Gastón Casaux coincide que ya es hora de otorgarle al ambiente un
capítulo aparte y con sanciones específicas, más allá de que él lo encuentra
muy vinculado a la salud por su labor cotidiana.
En el entendido del Prof. Dr. Langon Cuñarro (†) el bien jurídico a ser
protegido es la Seguridad Pública, pudiendo estar también la Salud Pública y se
estaría ante la automatización de lo que estrictamente sería un “contrabando”.
Hoy por hoy, dada la agenda internacional, ya podemos hablar de protección al
ambiente como tal.
A diferencia de otros países, en Uruguay no se reconoce la protección
del ambiente como un derecho sino como una cuestión de interés general. El
Profesor Dr. Marcelo J. Cousillas, durante la asignatura de Derecho Ambiental
del presente Máster en Derecho de la UM comentó que el Derecho Ambiental
uruguayo se sustenta cardinalmente en principio Preventivo -principios 21
(Estocolmo) y 2 y 17 (Río) y es el que lo diferencia de otras ramas del derecho
pues implica poder intervenir antes de que se produzca la afectación ambiental.
También se sustenta en otros principios, a saber: Precautorio, principio 15
(Río), de Incorporación -principio 16 (Río)-, de Participación, de
Transectorialidad, de Información, de Cooperación Internacional y de Distinción
– principio 19 (Estocolmo) y 10 (Río).
A su vez, se acompaña con los principios de origen doctrinario,
internacional, de derecho público: precaución, prevención, gradualidad,
reposición, especialidad, transnacionalidad, integración, regulador de obra
pública.
El art. 6 de la Ley 17.283 en literal B dispone que su principio fundamental es la prevención y
previsión. Lo cierto es que el derecho ambiental es esencialmente preventivo,
pero no puede abdicar de la posibilidad de sancionar a los transgresores de la
norma ambiental. Y en paralelo, cuenta con la obligatoriedad de regularizar la
situación irregular, de recomponer el ambiente. Ello siguiendo los lineamientos
del Prof. Dr. Langón y el principio de que “el que contamina paga”, mediante la
creación de un delito de mera conducta, es decir de peligro abstracto o
hipotético. Se ha tratado de evitar que Uruguay se transforme en
“basurero" internacional.
El ambiente, ha sido considerado por primera vez en el Uruguay como un
bien jurídico supraindividual digno de protección penal, siendo antropocéntrico
moderado. Como propuesta, existiría una posibilidad de crear delitos de peligro
y como último recurso establecer normas penales en blanco. Se analizaría si la
responsabilidad penal fuese física o jurídica.
El Prof. Dr. Langón colocaba estos delitos entre los de contra la
seguridad pública pero también afirmaba que podrían estar en el área de salud
pública o en una nueva e incipiente (postura a la cual se adhiere quien
suscribe) de protección como tal.
En clases de Tendencias en Derecho Ambiental en la UM en octubre,
el Profesor Catedrático de Derecho Penal, Dr. Pedro Montano (2018), comentó que
la impotencia de cada Estado frente a
la globalización se hace patente de un modo especialmente dramático en el campo
del deterioro del ambiente. De requerirse un derecho penal global, entonces
sería en este ámbito. De ahí la importancia de que Uruguay actúe en consenso
con los demás países de la región. Parecería que se está ante un proceso
de elaboración, desarrollo progresivo tendiente a una gradual codificación del
Derecho Internacional Ambiental.
Aquí la autora, en su calidad de Licenciada en Negocios Internacionales,
se plantea que probablemente no haya nada más internacional que lo ambiental.
Sin embargo, aún coexisten muchas lagunas en el derecho ambiental
internacional, no existiendo una clara legislación para los daños
transfronterizos; mayoritariamente los más comunes. Lo cierto es que no hay
nada más global que el ambiente y actualmente se discute si fuese necesario
contar con una jurisdicción internacional para juzgar delitos trasnacionales,
fronterizos. A iniciativa del presidente de Francia, Macron, se ha estado
discutiendo una especie de Convenio Internacional, o pacto global sobre medio ambiente
en general.
De todos modos, In Dubio Pro Natura (IUCN Rule of Law) como
principio más general, afirma que cada vez que exista una duda en la aplicación
de la norma, debe inclinarse por la interpretación más favorable al ambiente.
Sin una política coordinada entre los distintos países, empezando por
los más próximos, no es posible luchar contra este tipo de flagelos. Se ha
visto que el delito ambiental tiene a menudo carácter e impactos
transfronterizos; no hay nada más global que el ambiente. Como bien dice el Dr.
Montano, el Derecho Internacional nos obliga a la protección de un bien
jurídico que no solo es supraindividual, sino supranacional.
Hasta el momento, no existen los delitos ambientales en el Uruguay; a
pesar de haberse debatido en la Ley de Urgente Consideración. ¿A qué se debe
esto? Si bien no hay certeza, probablemente porque la legislación ambiental es
relativamente reciente.
Antes de llegar a la penalización se deben agotar otros mecanismos; el
delito penal es de última ratio. Había muchas deficiencias técnico-jurídicas,
o/y porque aún no había suficiente conciencia social. Actualmente, cuenta con
apenas dos delitos ambientales: envenenamiento de aguas, e introducción al país
de desechos peligrosos.
Uruguay tiene largo camino a recorrer para adaptarse, pero sin duda está
muy bien en término de regulación y seriedad en comparación con la región.
Dada la similitud que el país en estudio presenta en términos de
transparencia con Chile, se permite destacar que el país vecino analiza la
inclusión del delito de daño ambiental o afectación de áreas protegidas dentro
de su proyecto de nuevo Código Penal.
Se ha de recordar que el delito penal es de última ratio.
Dentro de los acuerdos ambientales multilaterales (MEAs, por sus siglas en
inglés), Uruguay acompaña con poca presencia en las listas del Protocolo de
Kyoto, debido al poco daño contaminante que genera dado su tamaño y su poco
desarrollo industrial. Asimismo, Uruguay
firmó y ratificó el Acuerdo de París y ha aprobado programas locales para
acelerar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las
Naciones Unidas.
Por otro lado, en Uruguay se vende captura de Bonos de Carbono a los países
del hemisferio norte. A modo de ejemplo, la autora de este trabajo anualmente
acompaña en Uruguay a consultores de Naciones Unidas a auditar la contribución
de proyectos de energía renovable con el Mercado de Carbono a través del
Mecanismo de Desarrollo Limpio (en adelante “MDL”). Aquí en estas transacciones
se podría llegar a apreciar el principio contaminador-pagador en los países
desarrollados del hemisferio norte.
Lo cierto es que se está ante una disciplina en constante crecimiento y de
enorme repercusión a nivel de derechos fundamentales.
Es importante destacar que Uruguay ha tenido resultados tangibles en
materia ambiental mediante la obtención de los siguientes resultados:
- Descarbonización: CO2 con respecto
al PIB ha disminuido 27% desde 1990.
- Emisiones de metano por kg de carne producida
en un campo natural disminuyó 28%.
- Incremento de áreas forestales y protección
del bosque nativo, aumentando la captura de CO2.
- Relocalización de más de 2.600 viviendas
inundables.
- El artículo 533 de la Ley de Presupuesto para
el periodo 2020-2024 establece que en concordancia con los Principios de
Helsinki de la Coalición de los Ministros de Finanzas para la Acción Climática,
el Poder Ejecutivo procurará generar las herramientas y adoptar los criterios
necesarios para que la política de ingresos y gastos contemple los objetivos
nacionales de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y de adaptación
al Cambio Climático. Asimismo, tales objetivos se procurarán incluir en el
análisis y la concepción de la política económica y en la planificación de las
finanzas públicas.
- La Unión de Exportadores del Uruguay (en adelante
“UEU”), conjuntamente con el Banco República (BROU), desde hace más de una
década cuenta con un programa de Ambiente. Este programa tiene como objetivo
sensibilizar, informar y apoyar a las empresas en el cuidado del ambiente.
- Actualmente, Uruguay presenta avances en lo
referente a su estrategia climática de largo plazo (ECLP). Durante la COP 26 aprovechó para avanzar en
acuerdos comerciales con Estados Unidos. Asimismo, se propone como experiencia
piloto un plan de incentivos arancelarios a exportaciones con certificación
ambiental. Se presenta una hoja de ruta para alcanzar acuerdo de cooperación en
materia ambiental.
- Uruguay ostenta excelente desempeño en
indicadores de intensidad de carbono, contaminación del aire y transición
energética, y ocupa el primer lugar en el Ranking de Futuro Verde de MIT (Green
Future Index of Massachussets Institute of Technology). En suma, Uruguay es un ejemplo de
responsabilidad ambiental y se prepara para hacer frente a certificaciones de
sostenibilidad.
- Uruguay se adhiere a la apuesta futura de
hidrógeno verde y a la sustitución de combustibles fósiles.
- Uruguay ha adherido, junto a 80 países, el
Compromiso Global de Metano; acuerdo impulsado por Estados Unidos para reducir
a nivel global un 30% las emisiones de metano al 2030. También, junto a 100
líderes globales firmaron un convenio para detener y revertir la pérdida de
bosques y degradación.
- Conjuntamente con la creación del Ministerio de
Ambiente, el 9 de julio del 2020, Uruguay demuestra estar decidido a incorporar
la dimensión ambiental en los procesos productivos. El anhelo del actual
gobierno es posicionar al país de “más de cuatro cabezas de ganado por
habitante” como líder en producción agropecuaria sostenible. La temática
ambiental en el “país de pájaros pintados” es parte del diseño de política
gubernamental y en particular de la política económica-.
Se estudia cómo la carne con sello verde,
producto que no afecta el ambiente, podría cambiar la ganadería. Si bien la
carne sustentable todavía es un nicho de mercado, todo indica que se expandirá.
- Durante la elaboración de este trabajo se
entrevistó a la Ing. Verónica Ciganda, Directora del
Programa de Producción y Sustentabilidad Ambiental del Instituto Nacional de
Investigación Agropecuario (en adelante “INIA”). Ella comentó sobre los estudios de la Huella
de Carbono en el país y los esfuerzos para comenzar con la medición de la
Huella Ambiental en los sistemas de producción ganadera. Los criterios de medición, indicadores (KPI
por sus siglas en inglés), índices
de sustentabilidad o de impacto ambiental son el mayor obstáculo pues aún no
hay homogenización de estándares/indicadores.
Los indicadores deberán contemplar la calidad de todo el proceso
productivo. Actualmente el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (en
adelante “MGAP”), Ministerio de Ambiente e INIA trabajan en ellos. Muy
probablemente, un privado como lo es UNIT serán los certificadores.
- Durante la entrevista se destacó también la
creación del Instituto de Bienestar Animal perteneciente al MGAP conjuntamente a la tenencia responsable.
- LSQA recientemente, el 08 de diciembre del
2021 como hecho histórico -sin precedentes- ha verificado el primer embarque de
carne de carbono neutral de Sudamérica; particularmente desde el Uruguay. Aquí
se aprecia como LSQA también juega un rol de certificador.
-
Según Infonegocios (2021) Uruguay es el primer país de
Latinoamérica en exportar en diciembre de 2021 carne de carbono neutral a
Suiza, verificado por LSQA en planta frigorífica Solís Meat Uruguay.
MOSAICA trabajó durante todo el año 2021 en un proceso de recopilación de datos
y gestión para acceder al “Carbon footprint verified” (huella de
carbono verificada). Según El Pais (2022) “la neutralidad del carbono se
logra igualando las emisiones de los gases de efecto invernadero —en la
ganadería, el metano es el principal— con la captación de esos
gases”. “El proceso es así: el alimento que ingiere el rumiante es fermentado
por bacterias en un “pre-estómago” (el rumen). Los gases resultantes se
eliminan a través del eructo y, de esa forma, se genera la emisión de metano.
Pero no todo queda en la atmósfera, se produce la captación. El carbono que
emiten es captado a través de la fotosíntesis. Entonces, si todo es medido
correctamente y se cumple con las normas de verificación, se puede llegar a la
neutralidad.”
- Se proyecta que los costos de las emisiones de
carbono se adhieran a los precios de consumo finales. Se vislumbra que la etiqueta
verde será cada vez más necesaria para el ingreso a nuevos mercados, como lo es
el europeo.
- La energía y la economía circular se
encuentran entre las áreas prioritarias para atraer talento y captar inversión
en Uruguay. También nuestro país se
adhiere a la apuesta futura de sustitución de combustibles fósiles, avanzando
con hidrógeno, combustible verde e infinito.
- Un buen ejemplo empresarial es la planta Monte
Cudine. En la planta se
instalaron este año 160 paneles fotovoltaicos ocupando 265 metros cuadrados del
establecimiento. Esta fuente de energía permite también tener maquinaria
industrial y vehículos eléctricos. Permite a Monte Cudine estar a la
vanguardia a nivel de energías renovables.
- Los Bonos Vinculados a la Sostenibilidad
fomentan la aparición de nuevos emisores dentro del mercado sostenible de
ingresos fijos. El gobierno trabaja en desarrollar un bono soberano que incorpore
explícitamente el objetivo del país de alcanzar metas de desempeño en
indicadores ambientales que contemple los compromisos de Cambio Climático que
el país ha asumido internacionalmente bajo el Acuerdo de París. Las metas
estarían asociadas a la mitigación de gases de efecto invernadero (GEI),
indicadores cuantitativos basados en la Contribución Nacional.
- Uruguay lanzó en el primer semestre de 2021 el proyecto piloto de
Hidrógeno Verde y además está promoviendo nuevos incentivos para la expansión
de la flota de vehículos eléctricos. Recientemente se promulgó la Ley de
Sociedades de Beneficio e Interés Colectivo (BIC), que tienen la obligación de
generar un impacto social y ambiental positivo y verificable. Esto último está
en línea con uno de los ejes de ESG (Environmnetal, Social, Governance,
por sus siglas en inglés ó ASG- Ambiente, Sociedad y Gobierno Corporativo): la
introducción de lineamientos para una gobernanza empresarial sustentable.
- En agosto de 2021 el Gobierno uruguayo informó que la estrategia de
financiamiento del país buscará alinearse con los compromisos sobre Cambio
Climático, un elemento que se vería plasmado en la emisión de un Bono Global
Indexado a Indicadores Ambientales.
- El Dr. Herman Kamil, Director de la Unidad de Gestión de Deuda (UGD)
afirma que la estrategia de financiamiento de Uruguay, alineada con la visión
de largo plazo del país, buscará integrar las políticas de acción
climática. A su vez enfatiza
que cada vez con mayor frecuencia, los organismos multilaterales e
instituciones financieras están incorporando estándares de inversión
responsable y sostenible a sus decisiones de crédito y programas de desembolso
de préstamos.
- El mes de noviembre del 2021 ha sido el primero en el que el país dio un
rol tan importante a los factores ESG en sus reportes de Deuda Soberana. Las tasas de interés/comisiones están ligadas a
metas de desempeño. Estás pueden mejorar el desempeño ESG del deudor o reducir
las emisiones de CO2. Un ejemplo
podría ser un bono para producir hidrógeno verde, en el que la tasa de interés
varíe según la cantidad de hidrógeno producido (a mayor cantidad, menor tasa).
- Uruguay presenta un gran interés en
inversiones con impacto. Estás, más allá del rendimiento financiero,
tienen como objetivo central la creación de beneficios sociales y ambientales.
Es necesario mayor desarrollo de vehículos de inversión público-privada
para que la Unidad de Gestión de Deuda del Ministerio de Economía del Uruguay
continué analizando cómo emitir bonos verdes o de impacto social. Los
inversores de su deuda soberana ya preguntan al respecto.
Conforme El País (2019), el asesor económico de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (en adelante “OPP”) de Brun manifestó que el
gobierno “ya ha hecho un esfuerzo desde el punto de vista informativo” que
implicó generar una herramienta que permita vincular cada rubro del presupuesto
nacional, es decir, los destinos del gasto previsto en el presupuesto, con cada
uno de los ODS.
Ya no existe la tradicional dicotomía entre el crecimiento económico y
el cuidado ambiental; ha quedado en el pasado.
Hoy por hoy la variable ambiental se presenta como ineludible tanto para
el comercio como para la economía nacional e internacional. Actualmente el desafío es qué indicadores
utilizar para establecer registros fiscales y cómo computarlos.
- Entre los factores ambientales se incluye las estrategias de
mitigación/adaptación al clima, desarrollo de energía renovables, gestión de
residuos y recursos hídricos y protección a la biodiversidad, entre otros.
- Si bien las energías renovables han logrado la descarbonización casi
completa de la generación eléctrica, aún se tiene un nivel de CO2 asociado
al transporte y a la movilidad. Por tanto, es necesario desarrollar nuevas
fuentes de energía renovable y potenciar la inversión en el uso de tecnologías
limpias.
- Se vislumbra que los Ministerios actuarán sobre los incentivos
económicos de empresas y consumidores, para que estos internalicen las
externalidades ambientales.
- La estrategia de acción por el clima de Uruguay incluirá una meta
aspiracional de neutralidad de CO2 hacia el año 2050. Bajo este
marco, el proyecto de ley de Rendición de Cuentas propone un impuesto a las
emisiones de dióxido de carbono de los combustibles. El MIEM lidera la
reconversión de la matriz de hidrocarburos a energía eléctrica y el desarrollo
de fuentes de generación de hidrógeno verde.
- El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (en adelante “MGAP”),
está ejecutando el proyecto de Producción Ganadera Climáticamente Inteligente,
y está trabajando en la restauración de suelos en pastizales.
- En agosto 2021, la ministra de Economía de Uruguay, Azucena Arbeleche,
afirmó que se está laborando en la emisión de un bono soberano sostenible. Este
requiere de un esfuerzo-país por naturaleza multidisciplinario e
interministerial, y de largo aliento. Se coordina activamente con los
Ministerios de Ambiente, de Industria y Energía, y de Agricultura y Ganadería y
la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto).
Y se cuenta con el asesoramiento técnico del BID y el apoyo del PNUD.
- En relación a indicadores de Sustentabilidad, Uruguay se encuentra en el
top 20 de los rankings elaborados por MSCI ESG Score, Sustainalytics, entre
otros (Ver Cuadros 2 y 3).
-
Cuadro 2
|
Envirenment Pillar |
|||
|
Climate |
Natural |
Pollution |
Env.
|
|
Carbon |
Water
|
Toxic
|
Clean
|
|
Product |
Biodiversity |
Packaging
|
Green |
|
Financing |
Raw
Material |
Environment |
Renewable |
|
Climate |
|
|
|
Fuente: MSCI Key Issue Framework (https://www.msci.com/our-solutions/esg-investing/esg-ratings/esg-ratings-key-issue-framework).
Cuadro 3
|
3Pillars |
10 Themes |
35 ESC Key Issues |
||
|
Environment |
Climate Change |
Carbon Emissions Product Carbon Footprint |
Financing Environmental Impact |
|
|
|
Natural Capital |
Water Stress |
Raw
Material Sourcing |
|
|
|
Pollution & Waste |
Toxic Emissions & Waste |
Electronic
Waste |
|
|
|
Environmental |
Opportunities in Clean Tech |
Opportunities
in Renewable Energy |
|
Fuente: MSCI
Key Issue Framework. (https://www.msci.com/our-solutions/esg-investing/esg-ratings/esg-ratings-key-issue-framework).
·
Conforme Jaime Miller de Capital
Oriental, “Uruguay es el país mejor rankeado de Latinoamérica en ESG
(Environmental, Social and corporate Governance) y
·
hay liquidez en el mercado para las
inversiones sustentables” (En Perspectiva, 23 diciembre 2021).
En Uruguay
se vislumbran las Certificaciones Ambientales, registros fiscales y la búsqueda
de parámetros que harán que las inversiones sean acompañadas de sostenibilidad.
Asimismo, en base al principio del que contamina paga, se aprecia el principio de internalización de costos. De todos modos, este se desvirtuó
bastante, pues hubo algunos que lo llegaron a formular como “aquel que produce
contaminación está obligado a repararla” o “aquel que produce contaminación
está obligado a pagar las penas o sanciones”. Se podría comparar con el
principio sancionatorio o resarcitorio de derecho común.
Es de
destacarse la reunión de noviembre 2021 en Costa Rica, donde nuestro ministro
de Ambiente Adrián Peña formalizó una Cooperación Técnica para con su colateral
Ministerio de Ambiente en Costa Rica. Dada la riqueza y excelente reputación a
nivel internacional de los Estudios de Impacto Ambiental del Uruguay, se
brindará apoyo en esta área de expertise en tanto Costa Rica trasladará
su experiencia en lo concerniente a Áreas Protegidas y sistemas de
certificación para ganadería.
Allí mismo,
Peña enfatizó sobre la sostenibilidad financiera y el acuerdo subscripto
recientemente donde los países se comprometen a reducir los niveles de
emisión de metano en un 30% para el fin de la década.
Algunas
fuentes entienden que probablemente en el Uruguay se aplique un derecho
ambiental progresivo, las exigencias ambientales irán progresivamente en
aumento.
Se vislumbra
además que ya no será suficiente contar con un seguro para internalizar los
riesgos ambientales. De todos modos, es muy engorroso conseguir un seguro que
realmente haga frente a daños ambientales dado que la incertidumbre de hoy en
día es muy alta. En paralelo, hay cierta
imposibilidad por parte de las aseguradoras de cuantificar las pérdidas y
valorar los riesgos de daño ambiental.
Durante la
elaboración de este trabajo, se entrevistó al Dr. Gastón Casaux, especialista
en Derecho Ambiental y Laboral, quién afirmó que aún existen ciertas limitantes
para con los seguros ambientales. Hubo 2 proyectos en el Uruguay en los cuales
el seguro exigía depositar la mitad de la inversión en un banco; requisito
desmotivante de la iniciativa.
En paralelo,
adquiere cada vez mayor relevancia los negocios verdes, las compensaciones de
las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y la gestión del carbono
neutralidad.
Actualmente
se ve cómo empresas multinacionales en Uruguay van mostrando el camino de la
sustentabilidad conjuntamente a sus beneficios económicos. Montes del Plata
acaba de publicar su segundo Reporte de Sostenibilidad 2020, y el banco BBVA
repite en el ranking como banco más sostenible de Europa y segundo del mundo
conforme análisis de Down Jones y Sustainability Index 2021. El banco HSBC
tampoco se queda atrás, bajo su Programa de Financiamiento Sustentable con
crédito verde[ii],
participa también en el ecosistema de la transformación sustentable.
Quién
suscribe, ha tenido la fortuna de acompañar profesionalmente la preparación de
un proyecto eólico en Rocha, el cual en el 2014 ganó el Energy Globe Award
para el Uruguay.
A nivel
local, cada vez se promocionan más actividades basadas en fondos verdes de
inversión y en sustentabilidad. Varias instituciones vislumbran posible
convertir el cambio climático en una oportunidad de negocio.
A modo
ejemplificativo, actualmente se cuenta con la Ruta de Impacto, programa de
innovación que se realiza en Punta del Este. Está compuesto por empresas que
velan por el triple impacto, las 3 P (people, profit, planet). Si bien resta recorrer un largo camino de
adaptación a esta nueva gobernanza ambiental, lo cierto es que Uruguay está muy
bien posicionado ante sus vecinos regionales en términos de regulación y
seriedad.
Una vez más, Uruguay encuentra
ventajas competitivas en su actuar responsable para con los Derechos Humanos y
transparencia, inclusive en lo referente al ambiente. Nuestro país se adapta a la nueva gobernanza
de finanzas sostenibles y sigue los lineamientos que históricamente lo han
caracterizado, ser coherente con lo que promulga -prevención y
corresponsabilidad-.
2.
Resultados de las acciones
ambientales realizadas por Uruguay
Además de
contribuir con la reducción de GEI, ser una empresa carbono neutral abre nuevas
oportunidades de negocio, potencia la imagen corporativa y acerca al nuevo
consumidor.
En enero del
2022, Uruguay pone en funcionamiento el sistema nacional de certificación de energía
eléctrica proveniente de fuentes primarias renovables (SCER). De este modo, el
país reconocerá la producción con energía renovable a través de un sistema de
certificados.
En La Mañana (2022) Miguel Sierra, Gerente de
Innovación y Comunicación del INIA, comenta que ya hay países que se han
posicionado como “verdes” como Irlanda y Nueva Zelanda; y eso exige respaldar
los procesos productivos uruguayos. El sector ganadero y lechero se encuentra
con el desafío de demostrar las cualidades del sistema de base pastoril que
respalde la huella ambiental. Esto ha de integrar las emisiones de gases de
efecto invernadero, erosión de suelos, contaminación de agua, biodiversidad.
También se ha de considerar las condiciones sociales dentro de la cadena, es
decir de productores y trabajadores.
Uruguay se presenta muy avanzado en investigación e innovación dentro del
sector agropecuario: trazabilidad cárnica, control integrado en producción de
frutas, ley y uso del manejo del suelo; etc.
En paralelo, Gabriel Di Giovannantonio comparte en Revista VERDE (2022) que la trazabilidad, el manejo, la
inocuidad y sustentabilidad diferencian al Uruguay.
En un contexto en el
que la agenda política internacional está atravesada por el cuidado
del ambiente, cada vez más los consumidores toman mayor conciencia y
responsabilidad en sus comportamientos y elecciones amigables con el medio.
También se incentiva de manera exponencial la inversión en actividades
sustentables. Entidades bancarias
fomentan la utilización de sus instrumentos de financiamiento para
aquellas inversiones con resultados positivos en el ambiente.
Se vislumbra una suerte
de “cascada normativa” donde el derecho interno tiende a armonizarse con el
internacional. Las tendencias a nivel mundial generan leyes a nivel local y
estás podrán retroalimentarse a la inversa. Las prominentes leyes de
sostenibilidad en la cadena de suministro de Alemania y Europa, dada su
posición clave de eslabón, empapan la industria y el comercio del Uruguay; y
hacen propias esas exigencias.
El país de pájaros
pintados se enfrenta a la oportunidad de aggiornarse en materia
legislativa ambiental, caminando a pasos agigantados y seguros.
Una vez más, Uruguay encuentra ventajas
competitivas en su actuar responsable para con los Derechos Humanos y
transparencia, inclusive en lo referente al ambiente. Nuestro país se adapta a la nueva gobernanza
de finanzas sostenibles y sigue los lineamientos que lo han históricamente
caracterizado. Ser coherente con lo que
promulga: -prevención y corresponsabilidad-.
Históricamente el
hombre ha ejercido dominio sobre la naturaleza y hoy hay indicios de que se
pueda producir a la inversa. ¿Cómo paliar esta tendencia? ¿Será la tendencia a lo sustentable la
respuesta para mitigar y remediar los efectos del cambio climático?
El daño ambiental y
sus efectos colaterales están presente en las negociaciones comerciales, ya es
parte de lo cotidiano. El Cambio Climático es un fenómeno global que no conoce
fronteras, habla en todos los idiomas y actualmente se gestiona como una
verdadera institución internacional.
Hoy por hoy la crisis
climática se presenta como una oportunidad de inversión, puesto que se están
abriendo nuevos y diversos mercados que buscan la sustentabilidad. El riesgo
ambiental es interpretado como un riesgo de inversión.
Por medio de
legislación proveniente del norte, la sustentabilidad golpea la puerta. Ya no
es necesario demostrar el beneficio de la sustentabilidad, la imposición
indirecta del entramado jurídico habla por sí misma. Esta ola de
transversalidad se hará cumplir por todos y para todos; y en todos los
sectores. La sustentabilidad atraviesa a todas las industrias y servicios.
Ahora bien, cabe
preguntarse: ¿la legislación local será lo que logre respetar el ambiente? Algunas corrientes opinan que es hasta gran
parte del problema. Sin embargo, una vez más la historia demuestra que grandes
cambios sociales se han materializado como respuesta a reformas legislativas.
Quizás este sea el comienzo de la evolución de la sustentabilidad, pudiendo
pasar de ser un mero beneficio de marketing a un requisito operativo comercial.
Los tiempos están
dados, el “Uruguay Natural” confluye de manera sostenible y sustentable con el
“Uruguay Productivo”. Por cierto, el último requiere del primero para
desarrollarse.
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Van Carnpenhoudt,
Q. (2005). Manual de Investigación en Ciencias Sociales. México D.F., Editorial LIMUSA.
[1] Trabajo Final
de Máster presentado para optar al título de Máster en Derecho -LL.M en la
Universidad de Montevideo, en enero de 2022. Profesor tutor: Dr. Pedro Montano.