INTRODUCIDAS
POR LA LEY DE URGENTE CONSIDERACIÓN 19.889 - https://doi.org/10.47274/DERUM/40.3
JUVENAL M. JAVIER
Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de la República
(Uruguay)
jjavier02@adinet.com.uy
ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-3588-8017
Recibido: 28/05/2021 – Aceptado 30/07/2021
Para citar este artículo / To reference this article / Para
citar este artigo Javier, Juvenal M. (2021). El Sistema
Nacional de Inteligencia de Estado en Uruguay. Ley 19.696 con las modificaciones introducidas por la Ley de Urgente Consideración 19.889. Revista de Derecho, 20(40), 43-70. https://doi.org/10.47274/DERUM/40.3
El Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado 43
en Uruguay. Ley 19.696 con las modificaciones introducidas por la Ley de Urgente Consideración 19.889
Resumen: El trabajo aborda
el estudio de la ley 19.696 y su modificativa 19.889, ley de urgente consideración, que
regulan el Sistema de Inteligencia de Estado, bajo un estricto contralor y
asignándole importantes cometidos a su órgano
de mayor importancia, la Secretaría de Inteligencia Estratégica.
Palabras clave: Inteligencia.
Inteligencia Estratégica. Inteligencia de Estado. Sistema Nacional de
Inteligencia de Estado. Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado.
The National
State Intelligence System in Uruguay. Law 19.696
with the modifications introduced by the Law of Urgent Consideration 19.889
Abstract: The following article
deals with the study of the law number 19.696 and its amendment 19.889,
Urgent Consideration Law. Both laws regulate the State System of
Intelligence under a strict control and by assigning important
tasks to their main organ, the Strategic
Intelligence Secretariat.
Key words:
Intelligence. Strategic
Intelligence. State Intelligence. National State System of Intelligence. State Strategic Intelligence Secretariat.
44 O Sistema Nacional
de Inteligência do Estado no Uruguai. Lei 19.696 com as modificações introduzidas pela Lei de Consideração Urgente 19.889
Resumo: O trabalho
aborda o estudo
da lei 19.696 e sua emenda 19.889,
lei de consideração urgente, que regulamenta o Sistema de Inteligência do Estado, sob estrito controle
e atribuindo importantes propósitos ao seu órgão mais importante, a Secretaria de Inteligência Estratégica.
Palavras-chave: Inteligência.
Inteligência estratégica. Inteligência de estado. Sistema Nacional de
Inteligência do Estado. Secretaria Estadual
de Inteligência Estratégica.
1.
Introducción al tema
1.1. La Inteligencia resulta un aspecto de fundamental
importancia en la política de seguridad de los Estados,
que a lo largo de la historia
ha sido vital para la sobrevivencia de las instituciones político-administrativas. Sin embargo, existe
la imperiosa necesidad
de compaginar seguridad
nacional y respeto
a los derechos fundamentales y su control
efectivo resulta esencial
para señalar la línea demarcatoria entre el Estado
democrático y el autoritarismo, entre la autoridad ejercida legítimamente y la arbitrariedad política.
En democracia, los servicios de
inteligencia no poseen autonomía ni intervienen en la definición de los objetivos de la seguridad nacional, pues
ello es competencia del poder político;
la política de seguridad, si bien debe ser consensuada, no reviste mayor importancia
que el resto de los objetivos y políticas nacionales. Su rol se restringe a la dimensión técnica, esto es, a asesorar al
más alto nivel y alertar al poder político sobre posibles fuentes de riesgo para el Estado. Pero siempre será el responsable político quien fije los objetivos de la política de
seguridad y consiguientemente, de los servicios de inteligencia (Sansó y Pascual,
2019, pp. 127-128) (Heidenrich, 2007).
Cabe
entender por inteligencia “tanto la información como el proceso
a través del cual esa información es reunida, analizada, distribuida y usada por los decisores” (Jackson, P. y Siegel, J., 2005, p. 3), utilizando diversos medios y recursos tecnológicos, bajo la premisa de que “la comunicación directa en
tiempos de crisis era preferible a la comunicación entre intermediarios especializados” (Bull, 1995, p. 172). Quienes
realizan esta labor
son
los Servicios
de Inteligencia, a los que referiré seguidamente. 45
1.2. En
Uruguay, la
ley 19.696, en el
artículo 3º,1 literal A), aporta el concepto de Inteligencia, además de definir otros tipos de Inteligencia, como la Militar y la Policial, en los literales
D) y E).
1
El artículo
3º aporta las definiciones para los fines
de la ley y de las actividades que regula.
A)
Inteligencia: actividad institucional
relativa a la recolección, análisis, procesamiento y diseminación de
información relevante para los
asuntos de seguridad interna y externa del Estado.
B) Contrainteligencia: actividad de Inteligencia cuyo objetivo es detectar, localizar y neutralizar acciones
desarrolladas por otros Estados o por personas u
organizaciones, que puedan afectar los intereses del Estado, su seguridad
interior o la Defensa Nacional.
C) Inteligencia Estratégica: conocimiento elaborado al más alto nivel,
necesario para la toma de decisiones, formulación de políticas
y elaboración de planes para la consecución de los objetivos nacionales. Refiere a una visión global sobre asuntos políticos, económicos, diplomáticos, ambientales
y militares, nacionales e internacionales.
D) Inteligencia Militar: actividad que comprende lo relativo a la
obtención, procesamiento, análisis y distribución de información dirigida a preservar la soberanía, la independencia
e integridad territorial, la salvaguarda de los recursos estratégicos del país que determine el Poder Ejecutivo y contribuir a preservar la paz de la República.
E)
Inteligencia Policial: actividad que
comprende lo relativo a la obtención, procesamiento, análisis y distribución de información relativa a la prevención y eventual represión del delito común y el organizado en su calidad
de auxiliar de la Justicia, a través de la prevención y represión del delito.
F) Coordinación de Inteligencia: concertación de medios, recursos y
actividades, para llevar a cabo una acción común a través del uso de
Inteligencia.
G)
Canal técnico: herramienta empleada por
los órganos integrantes del Sistema Nacional de Inteligencia, para que en forma paralela y simultánea a sus propias
dependencias jerárquicas se relacionen entre sí mediante el intercambio de información y la cooperación mutua, con
conocimiento del jerarca respectivo y sin perjuicio de las responsabilidades que les
pudieren caber.
H)
Fuentes: personas, organizaciones, objetos, acciones o documentos de los
cuales puede obtenerse información importante para la
actividad de inteligencia. Se clasifican en abiertas y cerradas:
1)
Fuentes
abiertas: son aquellas
de las cuales se puede obtener un determinado informe,
sin más restricción que la tarea que demanda su obtención.
2)
Fuentes
cerradas: son aquellas
cuyo acceso es restringido y que para la obtención
de la información es necesario
el uso de medios y procedimientos especiales.
I) Informe: cualquier descripción, detallada o no, de un hecho
generador de conocimiento.
Se la menciona
además, dentro de los Cometidos de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado (SIEE),
en los literales A), B), G) y
H).
Conforme lo expresado, el servicio de inteligencia puede definirse como un organismo del Estado que tiene como misión obtener
información y difundir inteligencia sobre diversas
amenazas, a fin de hacer posible su prevención y facilitar la toma de decisiones por parte de las autoridades de gobierno. Crea un
eficaz sistema de información con el fin de suministrar
al Estado conocimiento para la comprensión de su entorno, el ajuste de su estrategia, la adopción de medidas de intervención e influencia en la realidad, el desarrollo de operaciones tanto de información como de desinformación y de contrainteligencia, en el terreno
de la seguridad y la defensa. Su objetivo es generar información evaluada para los órganos
de decisión política, que contribuya a lograr certeza en la toma de decisiones. Es un instrumento de la política exterior (Murillo Zamora, C.,
2015, pp. 45 - 46) y de defensa
(Berridge y Alan, 2001, p. 93) (Keithly, 2010, pp. 43 - 58) y complementaria a
la política de seguridad interior.
1.3. En Uruguay, el marco jurídico que regula los
aspectos relativos a la Inteligencia de
Estado se encuentra establecido en la ley 19.696, de 29 de octubre de 2018, con
las modificaciones introducidas por
la ley de urgente consideración (LUC) 19.899, de 9 de julio de 2020.
Los artículos1 a 7 de la ley señalan,
sucesivamente, el objeto de la norma (artículo
1°), los Principios bajo los cuales se abordarán las
actividades de inteligencia (artículo 2°), aporta
las definiciones de diversos conceptos vinculados con dicha actividad
46 (artículo 3°), establecen los objetivos de las tareas
(artículo 4°), los Principios Generales
para su actuación (artículo 5°), los derechos, deberes y garantías a que
ajustarán su funcionamiento, así como las Prohibiciones para los órganos de inteligencia; los artículos 8 a 9 aportan la definición y la integración del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado;
los
artículos 10 y 11 refieren a la creación y funciones de la Secretaría; los artículos 12 a 15 refieren
a diversos aspectos relacionados con el Director de la Secretaría y los
artículos 16 a 19 a diversos aspectos
vinculados al personal de la misma.
Los artículos 20 y 21 refieren a
aspectos concretos de actuación, como lo son los procedimientos especiales de obtención de información; los artículos 21 a 23 refieren a aspectos de fundamental importancia,
como los controles internos y externos de los
órganos de inteligencia, en tanto los artículos 25 a 27, complementarios de los anteriores establecen y
regulan el contralor parlamentario.
Los artículos 28 a 37 se refieren a la clasificación, reclasificación, desclasificación, plazo y reserva de la información, así como a diversos tipos
de información y a la obligación de los funcionarios de los órganos de inteligencia.
2. Del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado y de la Secretaría de Inteligencia Estratégica
2.1. Del Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado (Javier,
J., 2020)
2.1.1. Conforme la definición del artículo 8º, en redacción dada por el artículo 118 de la LUC, el Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado (SNIE)
comprende el conjunto
de todos los organismos y órganos, independientes entre sí y funcionalmente coordinados, que dirigen y ejecutan actividades específicas de Inteligencia y Contrainteligencia.
La Secretaría de Inteligencia
Estratégica de Estado (SIEE), en las condiciones que establezca la reglamentación, ejercerá la dirección técnica de todos los componentes del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado que, sin perjuicio de su dependencia orgánica
y de sus cometidos específicos, se relacionarán entre sí y cooperarán e
intercambiarán información a fin de
producir Inteligencia Estratégica, coordinándose todos ellos a través de la Mesa Coordinadora de
Inteligencia, que será convocada y presidida por el Director de la
SIEE.
El
Sistema Nacional de Inteligencia de Estado estará
integrado, conforme el artículo 9º, por:
A) La Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado.
B)
Los órganos
que desarrollan tareas de Inteligencia y Contrainteligencia de los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional, de Relaciones Exteriores y de Economía
y Finanzas. 47
C)
Los
organismos del Estado que, por la información que manejaren o por sus capacidades técnicas, puedan contribuir al
propósito del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado.
Los Sistemas de Inteligencia tienen por finalidad esencial la de servir a un determinado decisor, mediante la producción de un conocimiento especial, interpretando aquella parte de la realidad sobre la cual producir información,
conforme los objetivos planteados en
el Plan Nacional de Inteligencia y las necesidades de conocimiento, que luego
de incorporado en un documento, será elevado a la autoridad de inteligencia.
2.1.2
Todo Sistema de Inteligencia se
integra con dos subsistemas (Ponte, G., 2016,
pp. 95 - 96), organizados cada uno como sistemas, cuya conformación responderá a las necesidades a que obedecen. El primero de los subsistemas que conforma a un sistema
de inteligencia es aquel que tiene la responsabilidad de conducirlo; es el subsistema que lo dirige;
es por ello que se denomina
“Órgano de Dirección”. En Uruguay,
lo es el Director de la Secretaría Estratégica de Estado.
Desarrolla sus actividades dentro de la estructura del sistema y entre sus componentes se encuentran aquellos responsables de planificar, de
impartir órdenes, de supervisar la
recopilación de información, de procesarla, de producir inteligencia y de
archivarla o diseminarla a quien se
hubiere determinado, legalmente, que necesita conocer los diferentes productos de conocimiento.
Este Órgano de Dirección funciona como
ápice o cumbre estratégica del sistema de inteligencia, en el nivel que se haya establecido legalmente que debe situarse respecto
de
la autoridad que toma las decisiones. Se conforma por aquellas personas
encargadas de la responsabilidad general
de la organización (sistema), ya sea Poder
Ejecutivo, Primer Ministro, Ministro de Seguridad o
Interior, según corresponda, además de aquellos funcionarios de alto nivel que se ha determinado que también pueden tener conocimiento del resultado
de la acción de inteligencia.
El segundo subsistema es el encargado de realizar todas las demás
actividades que desarrolla un sistema
de inteligencia; por ello se lo denomina subsistema de los Medios o Elementos de Ejecución pues,
generalmente, sus actividades se ejecutan fuera de la infraestructura del
sistema.
En suma, el Sistema de
Inteligencia Nacional es el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas, instrumentos, organismos y órganos del Estado funcionalmente vinculados, que bajo la
dirección y coordinación de la Secretaría
de Inteligencia Estratégica de Estado como ente rector,
provee de Inteligencia, particularmente Inteligencia
Estratégica, pero también de Inteligencia Militar e Inteligencia Policial, sin perjuicio de la radicada en otras áreas,
como la impositiva, la aduanera o la económica
y de ser ello necesario, realiza actividades de contrainteligencia en
las áreas de su responsabilidad.
Puede definirse el Sistema
de Inteligencia, como un complejo
funcional de órganos
de dirección y medios de ejecución de inteligencia, combinados y
armónicamente vinculados, que
actuarán de conformidad con las relaciones de comando y funcionales establecidas en cada nivel (Ponte, G., 2016, p. 97). 2
48
2.2.
De la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado
2.2.1. El artículo 10 de la ley, en redacción dada por
el artículo 119 de la LUC, crea la
Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado (SIEE) como órgano
desconcentrado dependiente del Poder
Ejecutivo, actuando el Presidente de la República en
acuerdo con los Ministros de
Interior, Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas.
La SIEE se comunicará directamente con los restantes
organismos del Estado.
La Secretaría de Inteligencia es un órgano,
en cuya cúspide, como órgano de dirección, se encuentra el Director de la Secretaría, conforme
el artículo 12, al cual la ley le
ha transferido poderes propios de decisión en determinada materia, de
naturaleza administrativa (Cajarville, 2012, p. 603) enumerados taxativamente en los artículos
11 y 21, sin que la jerarquía del Poder Ejecutivo
se vea comprometida, pero sí la competencia del jerarca en cuanto a las potestades expresamente transferidas.
Para la designación del Director, el Poder Ejecutivo actuará bajo la forma del Acuerdo (plural), integrado con los titulares
de los Ministerios vinculados a la inteligencia y a la defensa interna y externa del país,
además de a la actividad económica. Se requiere, además, la venia de la Cámara de Senadores, conforme artículo
187 de la Carta. Para su cese, deberá dictarse
por el Poder Ejecutivo el correspondiente acto administrativo,
2 Por “relaciones de comando”, deberá entenderse aquellas que
existen por cuestiones de autoridad legal (encadenamiento o eslabonamiento jerárquico entre
individuos, sistemas y subsistemas); mientras que las “funcionales”, son aquellas
relaciones formales entre individuos, sistemas y subsistemas que no implican responsabilidad para impartir órdenes, pero sí para coordinar,
supervisar o apoyar.
actuando bajo la forma del Acuerdo (plural) con los Ministros de las carteras que le designan, con la dada cuenta a la Asamblea General, conforme se dispone en el artículo 13.
La misión encomendada al Director de la Secretaría, conforme el inciso 2º del artículo 10, es la producción de Inteligencia Estratégica, con el fin de asesorar al Poder
Ejecutivo. Por tanto, el resultado
final del ciclo de inteligencia será la elaboración de esta, que pondrá a disposición del Poder Ejecutivo
para que este, como decisor al más alto nivel
institucional y político, adopte las decisiones que corresponda.
El Director
ocupará el cargo por un plazo máximo de seis años consecutivos y no podrá ser designado nuevamente antes de
tres años, contados desde la “finalización” de
sus funciones, expresión que sustituyera a la de “término”, conforme la
redacción dada por el artículo 121
de la LUC 19.889.
También el inciso 3º de este artículo
12 fue sustituido por el artículo 121 de la LUC, creándose el cargo de Subdirector de la
Secretaría, quien subrogará al Director de la
SIEE en caso de ausencia o impedimento circunstanciales (esto es, por
breve período, como viajes
al extranjero o enfermedad u otro impedimento que le impida el ejercicio del cargo) por un plazo no mayor a ciento ochenta
días. En caso de que este también
deba ser subrogado, lo será por el funcionario que corresponda (conforme disponía la redacción
original), de acuerdo con la estructura interna y el orden jerárquico
que determine, en ambos casos,
la reglamentación a dictarse.
Conforme el artículo 14, el cargo de Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica
de Estado
será de dedicación exclusiva e incompatible con cualquier otra actividad. 49
2.2.2. 
El
artículo 122 de la LUC, como excepción a la incompatibilidad absoluta, permite ahora al Director
de la SIEE el ejercicio de la docencia directa en instituciones universitarias o de estudios superiores,
públicos o privados como, por ejemplo, en el
Centro de Estudios Judiciales del Uruguay, institución de formación y
capacitación de los Magistrados Judiciales, o en Centros de Estudios Superiores de las Fuerzas
Armadas o Policiales, etc.
La ley 19.696, en el artículo 3º
literal C), define a la Inteligencia Estratégica como “conocimiento elaborado al más alto nivel, necesario para la
toma de decisiones, formulación de
políticas y elaboración de planes para la consecución de los objetivos nacionales. Refiere a una visión global sobre asuntos políticos, económicos, diplomáticos,
ambientales y militares, nacionales e internacionales.” Es también referida
en el artículo 11, literales D) y E), dentro de los cometidos
de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado
(SIEE).
En suma, se concibe actualmente como un sistema fundamental para la seguridad y la defensa,
que tiende a través del análisis de riesgos, amenazas
y aún de oportunidades y de un proceso
de anticipación estratégica, a aportar claridad para la toma de decisiones al
más
alto nivel, dentro de un panorama que se presenta confuso, rápidamente cambiante y evolutivo.
3. De los Principios Generales
de actuación y de las Prohibiciones impuestas a los servicios de inteligencia
1. El artículo 5º establece los Principios Generales a los que deberán ajustar su actuación los órganos que integran el Sistema
Nacional de Inteligencia para la recolección y
tratamiento de la información:
A) Jerarquía: implica la actuación de acuerdo a la subordinación y a la responsabilidad orgánica con ajuste a la regla de Derecho.
B) Eficacia: significa que existirá una adecuada relación
entre los medios
empleados y la calidad y oportunidad del producto obtenido.
C) Especificidad: refiere a que los fondos asignados
a los órganos, incluyendo los reservados,
serán empleados exclusivamente para el cumplimiento de los fines debidos.
D) Juridicidad: refiere a la estricta observancia de
la Constitución, los tratados internacionales, las leyes y demás fuentes
del ordenamiento jurídico,
evitando en todo
caso las actividades invasivas de la privacidad de las personas.
E) Ponderación: implica que la información que se requerirá
será la necesaria
y solo se diseminará la tendiente al cumplimiento de los cometidos de
cada uno de los órganos integrantes del Sistema, de acuerdo
a sus respectivas reglamentaciones, a las disposiciones de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado y a esta ley.
50 Por lo tanto, contravendrá este principio el empleo de la información del Sistema en beneficio específico
de personas, organizaciones privadas, partidos políticos
u otras de cualquier naturaleza y finalidad, quedando estos casos
sujetos a las acciones civiles,
administrativas y penales
que pudieren corresponder.
Los principios generales resultan
fundamentales para el desarrollo de la actividad de inteligencia y los órganos que integran el Sistema Nacional
de Inteligencia deben observarlos en
la recolección y el tratamiento de la información. Son los de Jerarquía, Eficacia, Especificidad, Juridicidad y
Ponderación, respecto de cada uno de los cuales la ley, además de enumerarlos, señala cuál es su significado en
el caso concreto de los servicios de inteligencia.
3.1.1. Solo referiré ahora a dos principios, los de
Jerarquía y de Coordinación. El de Jerarquía, consagrado
en el literal A) del artículo 5º de la ley, refiere al deber de obediencia del funcionario, corolario de la
subordinación propia de toda organización basada en el referido
principio.
Por esta vía, se asegura la unidad de
acción de la actividad administrativa en la prosecución y el logro
eficaz de sus fines (Prat, 1978,
p. 116).
El Principio de Coordinación, establecido
en el artículo 8 inciso 3º de la ley como cometido específico del Director de la SIEE, que ejerce a través de la Mesa Coordinadora de Inteligencia (que convocará y presidirá), consiste
en brindar coherencia funcional a todo el conjunto de organismos y órganos, que son independientes entre sí, pero que tienen en común
que dirigen y ejecutan actividades específicas de inteligencia y de
contrainteligencia, conforme lo
establecido en el artículo 8º inciso
1º.
Se trata de coordinar, dando coherencia, al ejercicio de competencias similares
de órganos diversos, tendientes al logro de un objetivo
común, evitando la duplicación de esfuerzos y la toma de acciones
contradictorias por las agencias de inteligencia, en relación con una determinada materia
u objetivo perseguido.
El artículo 3º literal F) de la ley 19.696, define a la Coordinación de Inteligencia como: “concertación
de medios, recursos y actividades, para llevar a cabo una acción común a través
del uso de Inteligencia.”.
La ley reafirma este principio, pues
si bien reconoce la independencia orgánica y de sus cometidos específicos, dispone que los componentes del Sistema deberán relacionarse entre sí, cooperando e intercambiando información, bajo la coordinación de la Secretaría, conforme disponga la
reglamentación.
El artículo 11 literal C) de la ley 19.696 reafirmaba este principio de coordinación, pero la ley de urgente consideración (LUC) 19.889, en el
artículo 120, sustituyó la expresión “coordinar”
por “dirigir técnicamente” el
funcionamiento del Sistema Nacional. A ello me referiré en el Capítulo 5.
El inciso 3º del artículo
8º crea el órgano que organizará dicha cooperación, relacionamiento y colaboración, la Mesa Coordinadora de Inteligencia, que presidirá el Director de la Secretaría.
Deberá asegurarse el flujo de información entre
las diferentes áreas
de la inteligencia, de forma
de evitar que se establezcan verdaderos “compartimientos estancos” de
información, que impidan apreciar
un cuadro global de la situación, intercambiando 51
información, de ser ello necesario, con los servicios
de inteligencia de otras naciones.3
3.1.2. El artículo 7º establece las Prohibiciones para los órganos
de inteligencia. Expresamente dispone en el inciso 1º que ningún órgano de Inteligencia tendrá facultades compulsivas y en cuatro
numerales, señala las actividades que les estará
especialmente prohibido cumplir:
1) Realizar tareas represivas; cumplir, por sí, funciones policiales o de investigación criminal, salvo que dicha actividad se encuentre dentro de sus
cometidos legales específicos o mediante requerimiento judicial en el marco de una causa concreta.
2) Intervenir en la actividad política, social o económica del país, en su política exterior o en la vida
interna de los partidos políticos.
3) Influir de cualquier forma en la opinión pública,
en personas, medios
de difusión, asociaciones o agrupaciones de cualquier naturaleza.
4) Revelar o divulgar cualquier tipo de información
adquirida en ejercicio de sus funciones,
fuera de lo dispuesto en esta ley, salvo que mediare disposición judicial.
El artículo 7, numeral 1), establece que los servicios de inteligencia tienen expresamente prohibido realizar tareas represivas o acciones de tipo policial o de investigación criminal. Ello resulta acertado,
pues tales actividades, además de ser violatorias de los derechos
3 La importancia de la coordinación
radica precisamente en ello, en impedir que un sector de la inteligencia
posea una información y no la comparta
con otro, poniendo en riesgo de esa forma la detección de eventuales peligros o amenazas
al manejar la información como propia o exclusiva y
no permitir que ella sea evaluada o contrastada con otras informaciones
relacionadas que puedan
provenir de otras fuentes
o sectores de la inteligencia.
de las personas, desnaturalizarían sus fines,
desconociendo el Fin Debido que debe perseguir,
salvo que la ley lo haya establecido como uno de sus cometidos específicos u objetivos de protección y defensa de los intereses nacionales (conforme el artículo 4º),
o ello le haya sido requerido judicialmente, cumpliendo procedimientos especiales que puedan afectar
la libertad y privacidad de los ciudadanos y el requerimiento provenga de los
Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Penal Especializados en Crimen Organizado, conforme establece el artículo 20, inciso 1º de la ley.
3.1.3. Conforme el numeral
2 les está vedado intervenir en la actividad política, en la vida interna
de los partidos políticos o en las áreas sociales, económicas, o en las relaciones internacionales, la opinión pública
o en los medios de comunicación.
El numeral 3 les prohíbe absolutamente
influir en la opinión pública, en personas, medios
de difusión, asociaciones o agrupaciones de cualquier naturaleza. Atento a ello, no podrán
revelar los “datos
sensibles”, referidos en el artículo
4º literal E) de la ley 18.331,4 de Acceso a la Información Pública; a vía de ejemplo, se les
prohíbe discriminar en sus informes
o información a grupos étnicos, raciales o religiosos, recopilar datos sobre la vida privada de las personas, sobre sus
opiniones o negocios, o relacionadas con toda
actividad lícita que hayan realizado, conforme la ley.
El numeral 4º y último, prohíbe a los
miembros de los servicios de inteligencia, revelar información sobre los ciudadanos y las diferentes organizaciones que desarrollan actividades en el país, salvo que exista expresa autorización judicial, debiendo remitirnos
a lo ya expresado al respecto.
52
En este caso, resulta
aplicable el artículo
132 numeral 3 del Código Penal, lo que
referiré en el Capítulo
5.
Se prohíbe, además, conforme el
artículo 28 de la Constitución, toda intervención telefónica, postal o en sentido amplio, de cualquier medio de
transmisión de datos, debiendo
estarse a lo que establecieren las leyes por razones de interés general y vale reiterar,
previa autorización judicial
expresa.
3.1.4. La ley establece en el artículo 1º, que la actividad de inteligencia tiene por objeto
establecer y regular
el Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado (SNIE).y sus normas generales, principios, limitaciones y
garantías se aplicarán a todas las actividades de inteligencia que realicen los órganos que forman parte del mismo.
El artículo 2º establece que los órganos integrantes del Sistema Nacional de Inteligencia desarrollarán sus actividades bajo el más estricto
cumplimiento de la Constitución de la República y de los principios del régimen democrático republicano de gobierno,
con pleno respeto a los
derechos humanos y dentro del marco de la Política Nacional de Inteligencia, conforme lo dispuesto en el
artículo 6º de esta ley y por tanto, respetando los derechos,
deberes y garantías.
Cabe mencionar que la ley comete al Poder Ejecutivo, en el artículo 3º inciso 1º, fijar la Política Nacional de Inteligencia (PNI), a fin de contribuir a facilitar la toma de decisiones
políticas al más alto nivel, comprometiendo a los poderes públicos, así como a todas
4 Ley
18.331, artículo 4º, literal E): Dato sensible: datos personales que revelen
origen racial y étnico, preferencias
políticas, convicciones religiosas o morales, afiliación sindical e informaciones referentes a la salud o a la vida sexual.
las instituciones estatales en un esfuerzo integrador con
las diversas organizaciones o instituciones que puedan cooperar
a sus fines (Holzmann y Gallardo, 1997,
p. 118).
Deberá definir las bases del Sistema
Nacional de Inteligencia, cuya misión principal es asesorar al más alto nivel en el proceso
de toma de decisiones político-estratégicas.
Ese es el objetivo del Plan Nacional
de Inteligencia, referido como el cometido prioritario en el literal A) del artículo 11 de la ley 19.696, que deberá formular la Secretaría
para conocimiento y aprobación del Poder Ejecutivo, dentro del marco de la
Política Nacional de Inteligencia,
como política de Estado, que permita la implementación de una Planificación de Inteligencia, que defina
los objetivos operacionales en un período determinado
de tiempo y la misión general de todos los organismos y órganos que integran el Sistema (independientes entre
sí, pero funcionalmente coordinados por la Secretaría). Se trata
de establecer “hacia dónde va” la actividad de inteligencia.
3.1.5. El artículo 6º de la ley, en el inciso 1º establece, con acierto, que el funcionamiento del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado y las
actividades de sus integrantes deberán
ajustarse estrictamente a las disposiciones contenidas en la Sección II de la Constitución de la República, a las Leyes
y Convenios internacionales en materia de protección a los
derechos humanos y garantías
de sus habitantes.
La ley señala que la actuación de
todos los órganos de inteligencia (Militar, Policial, o que dirijan o ejecuten actividades específicas de
inteligencia y contrainteligencia (aduanera, económica, etc., conforme el inciso 1º del artículo
8º) deberá desarrollarse
con base en el respeto a los Principios Generales para la recolección y tratamiento de la 53
información establecidos en
el artículo 5º, a
los derechos, deberes y
garantías consagrados
en la Sección II de la Constitución de la República, así
como a las leyes y convenios internacionales
en materia de protección de los derechos humanos y garantías de sus habitantes, conforme el artículo 6º inciso 1º y las Prohibiciones expresamente establecidas
en el artículo 7 de la ley y ya referidas.
Conforme el inciso 2º del artículo 6º, el Poder Ejecutivo establecerá los procedimientos necesarios para garantizar a cualquier persona un recurso efectivo de defensa contra todas las actividades y organismos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado.
Ello
se encuentra conforme con lo dispuesto en el artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos
Humanos, Pacto de San José de Costa Rica,5 en cuanto a que reconoce una garantía secundaria o
jurisdiccional, que más allá de su función jurídica, ha recibido diferentes denominaciones como “acceso
a la justicia”, “derecho a la jurisdicción”, “derecho a la protección judicial”
o “derecho de peticionar”.
3.1.6. En otro orden, el artículo 6º de la ley 19.696,
en el inciso 3º, establece que cada organismo
del sistema deberá adoptar las medidas conducentes para la prevención de todo abuso o excesos en el ejercicio de las atribuciones y facultades que la ley otorga, así
5 Artículo 25. Protección
Judicial. 1.Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo
ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen
sus derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.2. Los Estados partes se comprometen: a) a garantizar que la
autoridad competente prevista por el sistema
legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que
interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el
cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso.
como dar estricto
cumplimiento a lo que establece la normativa vigente
sobre la gestión
y uso de los datos personales.
Ello refiere al estricto contralor
interno que debe existir dentro de la organización de inteligencia. Debe vincularse con lo expresado al comentarse
el artículo 2º y con la obligación de los legisladores de cumplir con las normas de seguridad
para proteger la información,
aún luego de su cese en las funciones, establecida en el artículo 27 inciso 1º de la ley.
Los Objetivos de la ley se señalan en el artículo 4º. Conforme este,
las tareas de inteligencia se
desarrollarán con ajuste a los objetivos de protección y defensa de los intereses
estratégicos nacionales, de acuerdo a la Constitución de la República, las leyes y a los principios generales del Derecho
(debe recordarse que en Uruguay estos son recibidos
por el artículo 72 de la Carta), con especial aplicación de los principios de jerarquía, eficacia, especificidad,
juridicidad y ponderación, recogidos en el artículo 5º de la ley.
Resulta fundamental en este contexto, el diseño de la Política de Defensa, estrechamente unida a la Política Nacional
de Inteligencia, conforme
lo establecido en la Ley Marco de Defensa
Nacional 18.650, de 19 de febrero de 2010, que en los artículos 1º y 2º aporta
el concepto de Defensa Nacional y señala sus características, así como el marco estratégico para la implementación de una Política en tal sentido (Javier, 2015) y consecuentemente,
de
una Política Militar de Defensa (Javier, 2016), que deberá establecer a su vez, siguiendo los lineamientos de la Política
de Defensa Nacional, la nueva doctrina
del empleo de los
54 medios militares por parte de las Fuerzas
Armadas.6
3.1.7. La elaboración de inteligencia sigue un proceso
denominado “ciclo de la inteligencia”,
en el cual se debe distinguir entre el objeto (la información), los medios posibles
para su obtención y el producto (la inteligencia), que se entrega
a la autoridad a la que
corresponde decidir, luego de evaluar la fiabilidad de los datos obtenidos, analizarlos, integrarlos e interpretarlos.
Este ciclo se retroalimenta
constantemente y genera nueva información en base a la cual los decisores políticos reajustarán su agenda, conforme a
las amenazas y riesgos identificados. Así, si un grupo terrorista amenazare gravemente la seguridad nacional y se solicitare un informe de inteligencia que confirme o no esa suposición y la información
producida comprobase que dicho peligro es inexistente, ese grupo terrorista
perdería importancia dentro de la agenda política. También es válida
la hipótesis inversa,
lo cual llevaría a que ese asunto
cobrara la mayor importancia.
Habitualmente, el proceso de
inteligencia consta de cinco etapas, que no responden necesariamente a una
secuencia:
1. Dirección y Planificación. Los destinatarios de la inteligencia, por lo general, decisores al más alto nivel político, plantean una serie de
demandas a los responsables del servicio
de inteligencia, fijando un objetivo a ser alcanzado en materia de seguridad o política exterior, que son convertidas en requerimientos específicos por los
6 Lo
dispuesto en la ley 18.650 debe ser complementado con lo dispuesto en el
decreto-ley Orgánico Militar 14.157, de 21 de
febrero de 1974 y su modificativa, ley
19.775, de 26 de julio de
2019.
órganos de dirección del servicio, que a partir
de ellas asignan
tareas, distribuyen recursos y despliegan su actividad.
Planificación. Consiste en determinar las áreas de interés estratégico del servicio de inteligencia y las necesidades de información concretas requeridas, que se establecen mediante la identificación y clasificación en niveles de prioridad de los ámbitos de actuación
del servicio. Posteriormente, este traduce esas prioridades en necesidades generales de información, clasificadas en diversas áreas, fundamentalmente, de 3 tipos,
según el momento de su utilización: básica, actual y estimativa.
2. Obtención
y Recolección. En esta fase se
busca y recopila información a través de diversos
medios, que pueden ser tecnológicos, humanos,
documentales, provenir de fuentes abiertas o cerradas, etc. Sólo
se recopila información, en bruto, sin procesar,
tanto de fuentes secundarias, más accesibles, aunque menos fiables, como de fuentes
primarias, con mayor
dificultad de acceso,
pero con información de calidad.
3. Procesamiento y Explotación. Elaboración. En esta fase se traslada toda esa información recopilada a un grupo de analistas, que la evalúan, analizan, integran e interpretan con la intención
de que al final resulte
una información procesada
que, siguiendo las pautas establecidas en el objetivo político, le sea útil a los decisores de alto nivel
para resolver en base a una información fiable y con el mayor
detalle posible.
4.
Análisis y producción. En esta etapa se extrae información, con precisión y rapidez, de
los datos obtenidos, que estimule, por inducción, a la construcción de conocimiento.
55
Se marca la frontera
entre información e inteligencia, separándose los órganos
responsables de la obtención de información de los encargados de su elaboración en función de sus áreas de actuación (nacional, internacional,
etc.) mediante el trabajo de analistas
que aplican todo su capital intelectual.
Posteriormente, se procede a la interpretación de los
datos, recogiéndose el resultado
en un documento, cuya tipología (informe, dossier, resumen, estadística, etc.)
depende de la mayor o menor elaboración de la información que contiene.
5. Comunicación. Difusión.
Esta etapa consiste en la distribución y puesta a disposición del demandante del documento creado
con la información obtenida, procesada e interpretada, de modo seguro.
6. Evaluación continua. La comunicación de informes de inteligencia no supone el final del proceso, sino que resulta
necesario analizar las reacciones de los usuarios
ante la información suministrada, identificar los objetivos cumplidos con las decisiones adoptadas en base a ellas
y valorar la importancia que la información ha tenido en el logro de esos objetivos, inclusive
replanteándose las conclusiones obtenidas.
4. La clasificación de la información del Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado. Las modificaciones introducidas por la ley de Urgente Consideración 19.899
4.1. 
Conforme el artículo 28 inciso 1º de
la ley 19.696, los órganos del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado, de acuerdo con
lo previsto por el literal F) del artículo 11,7 adoptarán
procedimientos estandarizados para clasificar información, reclasificarla o desclasificarla, acorde a la sensibilidad y al compromiso a la
seguridad que pueda implicar
su inapropiada divulgación, de conformidad con lo dispuesto por la ley 18.381, de Acceso a la Información
Pública, de 17 de octubre
de 2008.
Conforme la remisión legal, serán aplicables las hipótesis previstas en el artículo 9º de la ley de Derecho de Acceso a la
Información Pública 8 para clasificar como Reservada una información.
Deberá incluirse la documentación que suscribirá el personal de los órganos del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado y las personas ajenas al mismo, de corresponder, para acceder a un nivel determinado de autorización de manejo
de información clasificada, basado en el principio de seguridad denominado “Necesidad de Conocer”.
Este principio, conforme el inciso 2º
del artículo 28, implica que la habilitación para acceder a una determinada información clasificada estará determinada por la necesidad
de que la misma sea conocida para poder desarrollar su trabajo, no siendo suficiente la
56 función, cargo, grado o jerarquía de quien la requiere.
El citado
principio, conocido como need to know (NTK), se basa en que el poseedor de una
información decide sobre su difusión sólo conforme las credenciales del
presunto destinatario, con base en
dos preguntas contestadas sólo por dicho poseedor: 1. ¿tiene o no el destinatario necesidad de conocer?
Y 2. ¿tiene acreditado el nivel de acceso necesario para ello?
7
Artículo 11 literal
F): Formular normas y procedimientos estandarizados comunes para todos los órganos del Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado
8
Ley 18.381, artículo 9. (Información reservada).- Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya difusión pueda: Artículo 11 literal F):
A) Comprometer la seguridad pública
o la defensa nacional.
B) Menoscabar la conducción
de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella información que otros estados
u organismos internacionales
entreguen con carácter de reservado al Estado uruguayo.
C) Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país.
D) Poner en riesgo la vida, la dignidad humana,
la seguridad o la salud de cualquier
persona.
E) Suponer una pérdida de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda dañar su proceso
de producción.
F) Desproteger descubrimientos científicos, tecnológicos o culturales desarrollados o en poder de los sujetos obligados.
G) Afectar la provisión libre y franca de asesoramientos, opiniones o recomendaciones que formen parte del proceso deliberativo
de los sujetos obligados hasta que sea adoptada la decisión respectiva, la cual deberá estar documentada.
La clasificación de la información reservada deberá realizarse por el sujeto obligado en el momento en que esta se genere,
obtenga o modifique, mediante resolución debidamente fundada
y motivada, en la que se demuestre
la existencia de elementos objetivos
que permitan determinar que la divulgación de la misma genera un riesgo
claro, probable y específico de daño al interés público
protegido, de acuerdo
con las excepciones referidas en el presente artículo.
Excepcionalmente, la información podrá clasificarse como reservada en el momento
en que se reciba una solicitud de acceso a la misma. En este caso, la resolución fundada
que disponga la clasificación de la información deberá remitirse en el plazo
de cinco días hábiles a la Unidad de Acceso a la
Información Pública, la que en ejercicio de su
cometido de control, solicitará al sujeto obligado
su desclasificación si la misma no se ajustare a lo dispuesto en el presente
artículo. En cualquier caso, el plazo de reserva
comenzará a computarse a partir
de que la información pudo ser clasificada.
En todo momento, la Unidad de Acceso a la Información
Pública podrá tener acceso a la información clasificada para evaluar la regularidad
de su clasificación.
4.2. El principio, prevalente en EEUU
y en las agencias de inteligencia europeas, ha
recibido fuertes críticas (Del Pozo, 2019, p. 436). Se ha expresado que
convierte al que ha obtenido la
información en «dueño» de ella, con voluntad para decidir sobre su distribución, independientemente de su visión del panorama general,
abandonando el rol de
contribuir a la tarea colectiva de construir inteligencia a partir de diversas informaciones independientes.
Se habla, por tanto, que el NTK debe
ser reemplazado, para así facilitar el cotejo,
contraste, o complemento de las informaciones dudosas o incompletas con otros elementos, sin vulnerar su
confidencialidad, que permita que la información fluya en beneficio de la seguridad, pero sin comprometer aquellos factores que podrían perjudicar las posteriores
operaciones de los servicios.
Así surge la responsabilidad de compartir (responsibility to share, RTS), que implica que la persona en posesión de una información se encuentra obligada a distribuirla a cualquiera que pueda legítimamente usarla y si algún daño se
produce por no distribuirla, el que lo ha impedido será considerado como responsable (Del Pozo, 2019,
p. 437).
4.3. En otro orden el artículo 29 de la ley 19.696
prescribe que se considerarán reservados
y de circulación restringida, para todos los efectos legales, de acuerdo al artículo 9º de la referida ley 18.381, los
antecedentes, las informaciones y los registros que obren en poder de los órganos
que conforman el SNIE y de su personal, cualquiera que sea su cargo, así como aquellos otros antecedentes de los
que el personal de tales órganos, por cualquier razón,
tome conocimiento en el desempeño
de sus funciones.
57
La LUC 19.889, en el artículo
125, modificó la denominación de este artículo
29,
agregándole a “información reservada y restringida”, la
expresión “e información secreta”,
enfatizando en uno de los aspectos que más caracterizan a los servicios de inteligencia: el secreto, como nueva forma
de catalogar la información colectada y que
será luego procesada en el
referido “ciclo de la inteligencia”.
Agrega al artículo un inciso 2º, que
establece que elementos, documentales o no, se
considerarán secretos, así como a qué órgano
de inteligencia le corresponde asignar
tal clasificación. Se
considerarán secretos los actos, documentos, registros, actividades y cualquier otro material o insumo de los
órganos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado, cuya difusión pueda provocar daño a los acuerdos internacionales de cooperación en materia de
inteligencia, a la independencia del Estado respecto de otros Estados u organismos internacionales y a
las relaciones con estos.
“Secreto”, es el estado por el cual el titular de un interés actual y relevante jurídicamente, determina razonablemente, de acuerdo a la naturaleza del
objeto de su conocimiento que el
conocimiento del mismo deba permanecer vedado a todos, o reservado sólo a determinadas personas (Bayardo Bengoa, F.,
1961, pp. 16 - 27). La “confidencialidad”,
es sólo una de las formas de expresión del secreto como lo es, asimismo, la reserva.
Deberá recordarse lo dispuesto en los
artículos 8 a 12 de la ley 18.381,9
de derecho de acceso a la información pública,
de 17 de octubre de 2008 (Duran
Martínez, 2012), sin perjuicio de lo
que seguidamente se expresará.
4.4. La parte final del inciso 3º del artículo 29,
dispone que dicha clasificación será realizada
por el Director de la Secretaría y sólo se podrá
acceder a la misma mediante resolución fundada
del Presidente de la República, actuando en Consejo
de Ministros.
Esta facultad conferida al Director de la Secretaría resulta controversial, pues este decidirá, discrecionalmente, cuál información merece tal clasificación, sin control alguno y sin que la ley establezca algún
requisito que deba observar como fundamento de la decisión. En caso de que quiera desclasificarse la misma, sólo
el órgano responsable máximo de
inteligencia del país, el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros,
dictando una resolución fundada, conforme
impone el Estado
de Derecho, podrá
dejar sin efecto
la clasificación de secreta
y revelar su contenido.
Conforme la modificación legal, se
diferencia ahora nítidamente entre, por un lado, información clasificada de circulación restringida, en el marco de lo previsto en el artículo 9º de la ley 18.381 y por otro, información clasificada como Secreta, así declarada conforme el inciso
3º, parte final, del artículo
29.
9
Artículo 8. (Excepciones
a la información pública).- Las excepciones a la información pública serán de interpretación estricta
y comprenderán aquellas definidas como secretas por la ley y las que se definan seguidamente como de carácter
reservado y
58 confidencial.
Artículo 9. (Información reservada).- Como información reservada
podrá clasificarse aquella
cuya difusión pueda:
A)
Comprometer la seguridad pública
o la defensa nacional.
B) Menoscabar la conducción
de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella información que otros estados
u organismos internacionales
entreguen con carácter de reservado al Estado uruguayo.
C)
Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país.
D)
Poner en riesgo
la vida, la dignidad humana,
la seguridad o la salud de cualquier
persona.
E)
Suponer una pérdida
de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda dañar su proceso
de producción.
F)
Desproteger descubrimientos científicos, tecnológicos o culturales desarrollados o en poder de los sujetos
obligados.
G) Afectar la provisión libre y franca de asesoramientos, opiniones o recomendaciones que formen parte del proceso deliberativo
de los sujetos obligados hasta que sea adoptada la decisión respectiva, la cual deberá estar documentada.
La clasificación de la información reservada deberá realizarse por el sujeto
obligado en el momento en que esta
se genere, obtenga
o modifique, mediante resolución debidamente fundada
y motivada, en la que se demuestre
la existencia de elementos objetivos
que permitan determinar que la divulgación de la misma genera un riesgo
claro, probable y específico de daño al interés público
protegido, de acuerdo
con
las excepciones referidas en el presente
artículo.
Excepcionalmente, la información podrá clasificarse como
reservada en el momento en que se reciba una solicitud de acceso a la misma. En este
caso, la resolución fundada que disponga la clasificación de la
información deberá remitirse
en el plazo de cinco días hábiles
a la Unidad de Acceso a la Información Pública,
la que en ejercicio de su cometido
de control, solicitará al sujeto obligado
su desclasificación si la misma no se ajustare a lo dispuesto
en el presente artículo. En cualquier caso,
el plazo de reserva comenzará
a computarse a partir de que la información pudo ser clasificada.
En todo momento, la Unidad de Acceso a la Información
Pública podrá tener acceso a la información clasificada para evaluar la regularidad
de su clasificación.
Artículo 10. (Información confidencial).- Se considera información confidencial:
I) Aquella entregada en tal carácter
a los sujetos obligados, siempre
que:
A)
Refiera al patrimonio de la persona.
B) Comprenda hechos o actos de carácter económico, contable, jurídico o administrativo, relativos
a una persona física o jurídica, que pudiera ser útil para un
competidor.
C)
Esté amparada por una cláusula
contractual de confidencialidad.
II) Los datos personales que requieran previo consentimiento informado.
Tendrán el mismo carácter
los documentos o secciones de documentos que contengan estos
datos.
Artículo 11. (Período de reserva).- La información
clasificada previamente como reservada, permanecerá con tal carácter
hasta un período de quince años desde su clasificación. La información reservada será desclasificada cuando
se extingan las causas que dieron lugar a su clasificación. Sólo se ampliará
el período de reserva sobre cierta documentación cuando permanezcan y se justifiquen las causas que le
dieron origen. (cursiva
en el texto del autor).
Artículo 12. (Inoponibilidad en casos de violaciones a los derechos humanos).- Los sujetos obligados por esta ley no podrán invocar ninguna
de las reservas mencionadas en los artículos que anteceden cuando
la información solicitada se refiera a violaciones de derechos humanos o sea relevante para investigar, prevenir o evitar
violaciones de los mismos.
Tal clasificación de secreta, con base
legal, se encuentra legalmente admitida por el
artículo 8º de la ley 18.381,10 constituyendo una de las
excepciones al libre acceso a la información pública.11
4.5. Una cuestión de importancia que plantea la modificación legal, es la relativa
al impacto de la reserva impuesta por el artículo 29 y la calificación
legal de secretos, establecida por el
referido inciso 3º parte final del artículo 29, incorporada por la Ley 19.889,
que viene de hacerse referencia y lo establecido en los artículos
25 a 27 de la ley 18.331,12 de 11 de agosto de 2008, de Protección de Datos
Personales.
El artículo 25 establece que quedan comprendidas dentro de lo establecido en la ley
18.331 las bases
de datos de las fuerzas
armadas, organismos policiales y “servicios de inteligencia” y excluye el
consentimiento del titular de los datos en cuanto a su utilización en aquellos supuestos y categoría de datos que
resulten necesarios para el estricto
cumplimiento de las misiones legalmente asignadas para la defensa nacional, la seguridad pública
o para la represión de los delitos.
Debe recordarse que la ley 18.315, de
Procedimiento Policial, de 5 de julio de 2008,
en los artículos 33 y 34, autoriza a la Policía Nacional a llevar
registros y archivos de información calificada, que sólo puede ser revelada
por orden de la Justicia
competente Javier, J., 2008,
pp. 45 - 50).
10 Ley 18.381, artículo 8. (Excepciones a la información pública).- Las excepciones a la información pública serán de interpretación
estricta y comprenderán aquellas definidas como secretas por la ley y las que se definan seguidamente como de carácter
reservado y 59
confidencial. (cursivas en el texto, del autor).
11
Debe recordarse que el artículo
15 inciso 2º de la ley 16.698,
de 25 de abril de 1995, relativa
a las Comisiones Parlamentarias (de investigación), faculta al Poder Ejecutivo para declarar secretos asuntos del Ministerio de Economía y Finanzas, del Ministerio de Defensa Nacional, del Ministerio del Interior
y del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Esta facultad, de carácter excepcional y sumamente discrecional, conferida al Poder
Ejecutivo, deberá ser comunicada al Presidente
de la Cámara que hubiere
designado la Comisión
(investigadora), o en su caso,
al de la Comisión Permanente.
La norma no aclara cual es el fundamento jurídico que
respalda la decisión del Poder Ejecutivo de declarar secretos “asuntos” (la materia asignada por la Constitución,
la ley o los reglamentos) de la competencia de los Ministerios referidos,
vinculados a los intereses
estratégicos del país. Claramente no lo es la Teoría del Acto de Gobierno,
atento a lo expresado en el inciso 1º, ni tampoco
señala qué efectos o con qué consecuencias se realiza tal comunicación. Lo
cierto es que la investigación dispuesta no contará entonces
con la colaboración del Poder Ejecutivo y por tanto, puede concluirse, que sus resultados serán muy limitados.
12
Ley 18.331. Artículo 25. Base de datos correspondientes a las
Fuerzas Armadas, Organismos Policiales o de
Inteligencia.- Quedarán sujetos al régimen de la
presente ley, los datos personales que por haberse almacenado para fines
administrativos, deban ser objeto de
registro permanente en las bases de datos de las fuerzas armadas, organismos
policiales o de inteligencia; y aquellos sobre antecedentes personales que
proporcionen dichas bases de datos a las autoridades administrativas o
judiciales que los requieran en virtud de disposiciones legales.
El tratamiento de datos
personales con fines
de defensa nacional o seguridad pública por parte de las fuerzas armadas, organismos policiales o inteligencia, sin previo consentimiento de los titulares, queda limitado a aquellos supuestos
y categoría de datos que resulten
necesarios para el estricto cumplimiento de las misiones legalmente asignadas a
aquéllos para la defensa nacional, la seguridad
pública o para la represión de los delitos. Las bases de datos, en tales casos,
deberán ser específicas y establecidas al efecto, debiendo
clasificarse por categorías, en función de su grado
de fiabilidad.
Los datos personales registrados con fines policiales se
cancelarán cuando no sean necesarios para las averiguaciones que motivaron
su almacenamiento. (cursivas
en el texto, del autor).
Artículo 26. Excepciones a los derechos de acceso,
rectificación y cancelación. - Los responsables de las bases de datos que contengan los datos a que se refieren los incisos segundo
y tercero del Artículo anterior
podrán denegar el acceso, la rectificación o cancelación en función de los peligros
que pudieran derivarse para la defensa del Estado o la seguridad pública, la protección de los derechos y libertades
de terceros o las necesidades de las
investigaciones que se estén realizando.
Los responsables de las bases de datos de la Hacienda Pública podrán, igualmente, denegar el ejercicio
de los derechos a que se
refiere el inciso anterior cuando el mismo obstaculice las actuaciones
administrativas tendientes a asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y, en todo caso, cuando el titular del dato esté siendo objeto de actuaciones inspectivas. El titular
del dato al que se deniegue total o parcialmente el ejercicio de los derechos
mencionados en los incisos anteriores podrá ponerlo en
conocimiento del Órgano de Control, quien deberá asegurarse de la procedencia o
improcedencia de la denegación. (cursivas en el texto, del autor).
Artículo 27. Excepciones
al derecho a la información. - Lo dispuesto en la presente ley no será aplicable a la recolección de datos, cuando la información del titular
afecte a la defensa nacional, a la seguridad pública o a la persecución de
infracciones penales. (cursiva en el texto, del autor).
El artículo 26 de la ley 18.331, en referencia a los incisos
2º y 3º del artículo
25, dispone que los referidos
organismos podrán denegar
el acceso, la rectificación o cancelación en función
de los peligros que pudieran derivarse para la defensa del Estado o la seguridad pública, la protección de los derechos y libertades de
terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando.
El artículo 27 de la ley 18.331 excluye también del acceso a la “recolección
de datos” en caso de que la información del titular afecte a la defensa
nacional, a la seguridad pública
o a la persecución de infracciones penales. De tal forma, se las excluye
del “ciclo de la inteligencia” a la fase de recolección, de recopilación de información, a fin de corroborar si existe una amenaza o peligro, información aún sin procesar y que podría, eventualmente,
afectar a una persona, de los derechos de acceso, rectificación y cancelación, consagrados en la ley 18.331.
Así, si un ciudadano desea conocer
cuál es la información que los servicios de inteligencia
han recopilado a su respecto, salvo en las excepciones legales, como la relativa a los derechos humanos e
incumplimiento de las disposiciones de la Sección II de la Constitución, establecida en el artículo 33 de la ley, recogiendo en parte la excepción establecida en el artículo 12 de la ley 18.331, ello no será posible, al menos, en dicha etapa
del ciclo de inteligencia.
La modificación legal es categórica. Por tanto, parecería no ser aplicable, fuera de las hipótesis
previstas en los literales referidos en el artículo 9º de la ley 18.381, la
“prueba del daño”, establecida en el artículo
25 del decreto reglamentario 232/010,13 de 2 de
60 agosto de 2010.
4.6. El artículo 30 de la ley refiere a la información clasificada eximida de la clasificación. Establece que los estudios e informes que elaboren los órganos de inteligencia solo podrán eximirse de la clasificación que se les haya asignado, con la autorización del jerarca, de acuerdo
al mencionado artículo
9º de la ley 18.381.
Respecto de los funcionarios de los
órganos de inteligencia, el artículo 31 establece que los que hubieren tomado conocimiento de información clasificada, estarán obligados
a mantener tal carácter y su contenido, aún después del término de sus funciones
en las respectivas organizaciones, pero no establece plazo alguno.14
Eventualmente, sería por el plazo de
25 años, término fijado como plazo máximo de clasificación en el artículo 33, contados a partir de su elaboración y
clasificación. Pero dicho plazo podría aún ser
modificado, por resolución del Poder Ejecutivo.
Lo expresado no parece razonable. Debe
recordarse que la ley 19.121, Estatuto del Funcionario de la Administración Central, en el artículo 29, numeral 7, impone al servidor público (como lo son los funcionarios de los servicios de inteligencia) el deber de utilizar
la información o conocimientos derivados
de su calidad funcional a los efectos
de su
13
Decreto 232/010, artículo 25. Prueba de daño. - La información podrá clasificarse como reservada, siempre que en la resolución de la autoridad responsable, debidamente fundada
y motivada, se demuestre la existencia de elementos objetivos que permitan determinar la expectativa razonable de un
daño al interés público protegido, de acuerdo con lo establecido en el artículo
9º de la Ley que se reglamenta.
14
Cabe precisar que, conforme el inciso 2º
del artículo 31, dicha obligación de mantener la clasificación de la existencia
o contenido de información a la que accedan por razones estrictamente justificadas, rige además para aquellas personas físicas o jurídicas que, sin ser integrantes del
Sistema Nacional de Inteligencia de Estado, en razón de sus funciones o
actividad que desempeñen, estén vinculadas circunstancialmente o aún excepcionalmente a dicha
actividad.
tarea, con la reserva debida. Se trata de un típico deber inherente al desempeño del cargo (Javier, J., 2018, pp. 90 - 92).
El ordinal refiere a “mantener reserva
sobre asuntos e informaciones conocidos en razón de su función, aún después de haber cesado en la relación funcional”. Ello supone una actitud prudente por parte del
funcionario, que no debe comentar públicamente
actos o hechos que llegaron
a su conocimiento en razón del cargo que ocupa.
Ello no contradice el principio de
transparencia, pues esta es la regla y la excepción, el secreto. Precisamente, la transparencia permite que la
sociedad tenga el derecho a estar
informada sobre la actividad de la Administración y que se presuma pública la información en poder de esta, conforme lo
establecido en la ley 18. 381 y en el artículo
18 del decreto 30/003.
4.7. Tal conducta queda atrapada en el delito
establecido en el artículo 163 Bis del Código Penal,
incorporado por la ley 17.060, que tipifica el delito de Utilización indebida
de información privilegiada.
La violación del deber de reserva15
supone incurrir en el delito de Revelación de
Secretos, tipificado en el artículo 163 del Código Penal, en redacción
dada por la ley 17.060, que torna punible
la revelación del secreto administrativo, siempre y cuando
la revelación no constituya
un delito mayor (artículo 132 numeral 3º del Código Penal) o comprometa intereses o secretos de los particulares (artículo 296 y siguientes del Código
citado).
También sería aplicable el artículo 163 BIS del Código Penal (Utilización indebida 61
de información privilegiada),16 en caso de que la conducta
del funcionario sea contraria a la probidad,
conforme lo establecido en el artículo 12, literal E), del decreto 30/003.
La referencia a que el secreto
persiste “aún después de haber cesado la relación funcional”, se corresponde con la referencia contenida en el
artículo 163 del Código Penal, en cuanto prevé la posibilidad de que un ex funcionario cometa el delito, revelando secretos obtenidos durante el desempeño
del cargo (por él conocidos o poseídos en razón
de su empleo actual o anterior…”, plantea la pregunta de hasta cuándo se debe mantener
dicha reserva.
Por tanto, no existe plazo para esta
situación específica, pero por analogía in
bonam partem podría aplicarse el
plazo de dos años establecido en el artículo 76 inciso 2º de la ley (segunda) Orgánica Policial 19.315, de 19 de diciembre de 2015, en redacción dada por
15
Decreto 30/003, artículo 18º.-
(Transparencia y publicidad). El funcionario público debe actuar con
transparencia en el cumplimiento de su función.
Los actos, documentos y demás elementos relativos a la
función pública pueden ser divulgados libremente, salvo que por su naturaleza deban permanecer reservados o
secretos o hayan sido declarados tales por ley o resolución fundada, en todo
caso bajo la responsabilidad a que hubiere lugar por
derecho (art. 7º de la ley
17.060 y 21 del decreto 354/999).
Queda comprendido en lo dispuesto precedentemente el deber
de garantizar a los particulares interesados que lo solicitaren el acceso
a aquellas informaciones que resulten del empleo y aplicación de medios informáticos y telemáticos para el desarrollo de las actividades de las Administraciones públicas y el ejercicio de sus competencias (art. 694 de la ley 16.736 de 5 de enero de 1996).
16
Código Penal,
artículo 163 BIS. (Utilización indebida de información
privilegiada)
El funcionario público que, con el fin de obtener un
provecho económico para sí o para un tercero, haga uso indebido de la información o de datos de carácter
reservado que haya conocido en razón o en ocasión de su empleo, será castigado
con tres meses de prisión a cuatro
años de penitenciaría, inhabilitación especial de dos a cuatro años y multa de
10 UR (diez unidades reajustables) a 10.000 UR (diez mil unidades
reajustables).
Redacción dada por Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1998, artículo
9º.
la ley de Presupuesto Nacional
19.924, de 18 de diciembre de 2020, para que el personal policial
sea pasible de responsabilidad administrativa luego de su pase a retiro.
Eventualmente, podría recurrirse al
plazo de prescripción de los delitos, conforme
los artículos 119 y 120 del Código
Penal.
Todo sin perjuicio de lo que se dirá al analizarse el artículo 33.
4.8. El artículo 32 de la ley exime a los órganos de
inteligencia de la obligación de presentar
los informes dispuestos en el artículo 7º de la referida ley 18.331,17 que consagra una exclusión que, atento a las
características, naturaleza y fines de los servicios de inteligencia, resulta
compartible..
El artículo 33, inciso 1º, establece en veinticinco años el plazo máximo de clasificación de la información de cualquier tipo, en poder de los órganos y organismos de inteligencia, contados
a partir de su elaboración y clasificación.
Conforme el inciso 2º, dicho período
no podrá ser modificado mediante
la reclasificación a categorías superiores, salvo que exista resolución expresa del Presidente de la República,
actuando con el Consejo de Ministros, en mérito a la naturaleza de origen de la información y cuando permanezcan
las causas que determinaron la clasificación
original.
Por tanto, tal plazo, especialmente
establecido para la información de inteligencia clasificada como “Reservada”, puede ser modificado por resolución del Poder Ejecutivo, responsable máximo de la actividad de inteligencia en el país, actuando en Consejo de
62
Ministros.18
En principio, cabría entender que ese
plazo no podría extenderse, atento al término
“máximo” empleado en el inciso 1º del artículo, prohibiéndose la
reclasificación a categorías
superiores. Sin embargo, el artículo lo permite en cuanto permanezcan las causas que fundamentaron la clasificación asignada y en mérito a la naturaleza de origen (fuente
cerrada, por ejemplo) de la información clasificada.
El artículo 11 de la ley 18.381,19
relativo al período de reserva de la información clasificada como tal, sólo admite la ampliación de dicho período
cuando permanezcan y se justifiquen
las causas que le dieron origen. Se requiere entonces, la continuidad o pervivencia de las causas que ameritaron
la clasificación reservada y que las mismas actualmente se sigan justificando.
17 Artículo 7º. (Presentación de informes). - Todos los sujetos
obligados por la presente ley presentarán ante el órgano de control,
hasta el último
día hábil del mes de marzo de cada año, un informe
anual sobre el cumplimiento del derecho de acceso a la
información pública, que contendrá:
A)
Información del período
anterior sobre el cumplimiento de las obligaciones que le asigna
esta ley.
B)
Detalle de las solicitudes de acceso a la información y el trámite
dado a cada una de ellas.
Sin perjuicio de las
disposiciones anteriores, estarán también obligados a producir un informe semestral actualizado conteniendo la lista de
información reservada.
18
Debe recordarse que conforme la
Constitución de la República, “Al Presidente de la
República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:
1º) La conservación del orden y tranquilidad en lo interior,
y la seguridad en lo exterior. 2º) El mando
superior de todas
las fuerzas armadas.”.
19
Artículo 11. (Período de reserva).- La información
clasificada previamente como reservada, permanecerá con tal carácter hasta
un período de quince años desde su clasificación. La información reservada
será desclasificada cuando se extingan las causas que dieron lugar a su clasificación. Sólo se ampliará
el período de reserva sobre cierta documentación cuando permanezcan y se justifiquen las causas que le dieron origen. (subrayado y
negrilla del autor).
La ley de inteligencia de Estado
requiere la naturaleza de origen, de donde ha
provenido o recolectado la información protegida con tal clasificación.
Sin embargo, existe entre una y otra
una importante diferencia, ya referida: el plazo de la reserva
en el caso de la ley 18.381,
de Derecho de Acceso a la Información Pública es de 15
años, que pueden ser prorrogados, en tanto en el caso de la ley 19.696, con las modificaciones de la LUC 19.899, el plazo establecido es de 25 años, conforme
viene de expresarse.
El artículo 37 de la ley establece que
cuando la información proceda de fuentes cerradas,20 conforme
lo establecido en el numeral
2) literal H) del artículo
3º de la ley, la identidad
u origen de la misma será siempre reservada, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo
34, esto es, de la excepción al carácter reservado de la información.
4.9. El artículo 34 de la ley establece como excepción
al carácter reservado de la información, que la misma refiera a la violación de los derechos humanos o sea relevante
para prevenir o investigar violaciones a los mismos,
o incumpla con lo dispuesto en la Sección II de la Constitución de la República, violando
los derechos, deberes y garantías
que consagra, reconoce y recibe; sería
el caso de violación de los papeles
de los particulares, o de la correspondencia epistolar, telegráfica o
de cualquier otra especie, expresamente prohibida por el artículo 28 de la Carta.
La excepción legal recoge, en parte, la inoponibilidad de la reserva
en caso de información relativa
a la violación de derechos
humanos o que sea relevante para prevenirlos o investigarlos, ya establecida en el artículo 12 de la ley 18.381,21 ampliándose 63
ahora al referido incumplimiento de la Sección II de la Carta.
En este caso, no sería de aplicación
el período de reserva, establecido en 15 años a contarse desde su clasificación, por el artículo 11 de la ley
18.381,22 sino el de 25 años, establecido
expresamente para la información reservada relativa a los servicios de inteligencia, en el artículo 33 inciso 1º.
Se trata, en definitiva, de
información que podría estar catalogada como reservada pero que, atento a la naturaleza de la misma (relativa a violaciones de derechos humanos o que tenga relevancia para prevenirlos o
investigarlos), se accede a su entrega, pese a
la clasificación asignada.
4.10. Conforme el artículo 35 de la ley, en el inciso
1º, en casos de revelación de información clasificada, en violación de las normas
legales referidas a la clasificación y
20
Conforme
la definición del artículo 3º, literal H) numeral 2 de la ley, fuentes cerradas
son aquellas cuyo acceso es restringido y que para la
obtención de la información es necesario el uso de medios y procedimientos especiales.
Se trata de datos o información protegidos, no públicos,
sino confidenciales o secretos, cuya obtención resulta más compleja y requiere, por lo general, de
procedimientos especiales, como el empleo del agente encubierto y ello
justifica la negativa de su libre acceso y disposición, así como
lo dispuesto en el artículo 37.
21
Ley 18.381, artículo 12. (Inoponibilidad
en casos de violaciones a los derechos humanos).- Los
sujetos obligados por esta ley no
podrán invocar ninguna de las reservas mencionadas en los artículos que
anteceden cuando la información solicitada se
refiera a violaciones de derechos humanos
o sea relevante para investigar, prevenir o evitar
violaciones de los mismos.
22
Artículo 11. (Período de reserva).- La información
clasificada previamente como reservada, permanecerá con tal carácter hasta
un período de quince años desde su clasificación. La información reservada
será desclasificada cuando se extingan las causas que dieron lugar a su clasificación. Sólo se ampliará
el período de reserva sobre cierta documentación cuando permanezcan y se justifiquen las causas que le dieron origen. (cursiva del autor).
a la revelación inapropiada de información, será de aplicación lo dispuesto en el artículo
132 numeral 3 del Título
I del Libro II del Código
Penal.23
Atento a su inciso 2º, si dicha violación fuera cometida por un funcionario público, será considerada falta gravísima y causal de destitución, previo procedimiento disciplinario, sin
perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior o de las previsiones contenidas
en los ordenamientos legales
específicos de los órganos integrantes del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado.
En relación con el referido artículo,
señalaba el Profesor LANGÓN que en esta modalidad de espionaje se trata de preservar el secreto político
o militar, concerniente a la seguridad del
Estado, ya sea en su modalidad de “revelación” directa, ya en el mero hecho de “facilitar” el conocimiento de dicha información (Langón Cuñarro, 2017, p. 295).
“Revelar” significa descorrer el velo, descubrir, hacer conocer lo desconocido o secreto, tanto singularmente a una persona
determinada, como a varias, por cualquier medio.
“Facilitar” es favorecer, ayudar,
contribuir, volver fácil,
sin dificultades, sencillo,
sin mayor esfuerzo, hacer
alguna cosa, en el caso, obtener el conocimiento del secreto de Estado que se pretende
preservar.
Estos secretos, ya sean referidos a la
actividad gubernamental (secretos políticos),
como a la militar, deben concretarse en la protección de la seguridad del Estado, debiendo determinarse el carácter secreto o reservado del asunto, ya sea considerando su naturaleza objetiva, o la voluntad de reserva del titular de la información, o la limitación normativa
64 de acceso a la misma.
Conforme LANGÓN, el bien jurídico
protegido en estos delitos “de traición” es la
soberanía nacional, bien jurídico colectivo y difuso, supraindividual,
cuyo titular son todos los
habitantes, representados por el Estado, que viene a ser el sujeto pasivo de estos delitos (Langón
Cuñarro, 2017, pp. 293
y 295).
4.11. El artículo 36 de la ley refiere al acceso a la
información del Sistema Nacional de
Inteligencia de Estado. Su denominación fue modificada por la LUC 19.889, en el artículo 126, que le agregó la nota de
“reservada” al nomen iuris del
artículo: “Acceso a la información reservada del Sistema
Nacional de Inteligencia de Estado”.
El inciso 1º, reafirmando que la
información producida y sistematizada por los
organismos que conforman el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado posee carácter
absolutamente reservado, como se establece en el artículo
20 inciso 2º y en los artículos
29, 34 y 37, dispone que sólo podrá accederse a la misma por orden judicial y si es solicitada por la defensa de un indagado,
imputado o acusado, términos sustituidos, conforme el nuevo Código del Proceso
Penal por imputado,
formalizado o condenado, lo cual puede
crear discrepancias
interpretativas.
Este
inciso 1º del artículo 36 tiene un agregado, realizado por el referido
artículo 126 de la LUC, que
exceptúa de este régimen a la información secreta, la que se regirá conforme
lo establecido en el inciso tercero del artículo 29, ya
comentado.
23 Código Penal. Artículo 132.
Será castigado con diez a treinta años de penitenciaría, y de dos a diez
años de inhabilitación absoluta: 3. (Revelación de secretos). El ciudadano que revelare secretos
políticos o militares, concernientes a la seguridad del Estado, o facilitare su conocimiento.
El inciso 2º, señala que la información producida y sistematizada por los organismos que conforman el Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado carece por sí sola de valor probatorio inculpatorio, conforme el artículo 22 de la Constitución de la República, en referencia a la prohibición constitucional de llevar
adelante pesquisas secretas, sin autorización judicial, lo cual enfatiza
que su actuación se encuentra sometida al control
jurisdiccional, sin perjuicio
de los contralores parlamentarios.
Cabe reafirmar que los servicios de inteligencia deben estar sujetos a las leyes relativas a la protección de datos personales y secreto de las comunicaciones, sin perjuicio de que se les confieran “poderes o procedimientos
especiales”, como los del artículo 20 inciso
5º de la ley 19.696,
o aún “poderes ampliados” (Pérez
Villalobos, 2008, pp. 409 - 430). 24
5. De los Cometidos de la Secretaría de Inteligencia Estratégica
Conforme la redacción dada al artículo
1125 por el artículo 120 de la LUC 19.889,
los Cometidos y acceso a la información por parte de la SIEE (esta
última referencia agregada por la LUC) revisten suma importancia, estableciéndose expresamente cuales son las actividades que puede (y debe)
cumplir la SIEE, como órgano de coordinación
del Sistema de Inteligencia Nacional.
Conforme el inciso 2 del artículo, el Informe Anual de Actividades de Inteligencia del Director de la SIEE deberá
incluir aspectos presupuestales, de gestión, el Plan Nacional
65
24
Estos “poderes
ampliados” de los servicios de inteligencia, susceptibles de afectar
directamente los derechos fundamentales, implican la posibilidad de realizar tareas como
vigilancia, registro y rastreo de información; registro de espacios o examen de objetos
cerrados; abrir documentos sin consentimiento del remitente o destinatario; utilizar
identidades falsas o robadas; claves,
programas especiales de software o señales para acceder o copiar bases
de datos de forma secreta; intervenir, recibir, grabar y supervisar conversaciones, telecomunicaciones u otros
movimientos o transferencias de datos; acudir a proveedores de redes y servicios públicos de telecomunicaciones
para requerir información sobre la identidad de los usuarios o sobre el tráfico
pasado o futuro; tener acceso a cualquier lugar para instalar puestos de observación, etc..
25
Artículo 11. (Cometidos y acceso a la
información por parte de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado).- La Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado deberá dar cumplimiento a los siguientes cometidos:
A) Formular el Plan Nacional
de Inteligencia, para conocimiento y aprobación del Poder Ejecutivo.
B) Diseñar y ejecutar los programas y presupuestos de Inteligencia inscriptos en el Plan Nacional de Inteligencia.
C) Dirigir técnicamente el funcionamiento del Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado.
D) Procesar la información proporcionada por los órganos integrantes del Sistema Nacional
de Inteligencia de Estado, en los ámbitos
nacional e internacional, con el fin de producir
inteligencia estratégica de Estado.
E) Conducir el relacionamiento con los organismos de inteligencia estratégica de otros Estados.
F) Formular normas y procedimientos estandarizados comunes para todos los
órganos del Sistema Nacional de Inteligencia de Estado.
G) Disponer la aplicación de medidas de inteligencia y
contrainteligencia, con el objeto de detectar y enfrentar las amenazas definidas por la política de Defensa
Nacional, así como otras amenazas
al Estado.
H) Presentar los informes
a que refiere esta ley, particularmente el Informe Anual de Actividades de Inteligencia, así como informes
periódicos regulares de acuerdo
a lo dispuesto en el Capítulo
II del Título IV de la presente
ley.
El Informe Anual de Actividades
de Inteligencia deberá incluir aspectos presupuestales, de gestión, el Plan
Nacional de Inteligencia, el plan de recolección de datos y directivas de trabajo de cada una de las agencias que desarrollan actividades de inteligencia de Estado. Este informe del Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado deberá permitir el control efectivo
del cumplimiento del Sistema Nacional de Inteligencia, así como la legalidad y efectividad
de las tareas y actividades realizadas. El cumplimiento de dicha obligación deberá ser compatible
con la no divulgación de información que pueda comprometer personas o fuentes y la necesidad del ejercicio del control parlamentario.
Para el cumplimiento de sus cometidos
la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado podrá requerir la información que estime necesaria de los órganos
estatales, así como de las personas públicas no estatales
o personas jurídicas de derecho
privado cuyo capital social esté constituido, en parte o en su totalidad, por participaciones, cuotas sociales
de acciones nominativas propiedad del Estado o de personas
públicas no estatales.
Los mencionados órganos
estarán obligados a suministrar los antecedentes e informes en los mismos términos en que les sean
solicitados, a través de la respectiva jefatura superior u órgano de dirección,
según corresponda, no siendo oponibles las disposiciones vinculadas al secreto o la reserva. (negrillas en el texto, del autor).
de Inteligencia, el plan de colección de datos y
directivas de trabajo de cada una de las agencias
que desarrollan actividades de inteligencia de Estado y deberá permitir el control efectivo
del cumplimiento del Sistema Nacional de Inteligencia, así como de la legalidad y efectividad de las tareas y actividades
realizadas cuidando, atento al inciso 3º, de no divulgar información que pueda comprometer personas o fuentes y
la necesidad del ejercicio del control parlamentario.
La referencia a “Este informe del Director que viene de…” en la redacción original de la ley 19.696 correspondía al inciso
3º, pasando a integrar ahora el inciso 2º, en la redacción dada a este artículo por el 120
de la ley 19.889.
El inciso 4º establece que para el cumplimiento de sus cometidos la Secretaría podrá requerir
la información que estime necesaria de los órganos estatales, así como de las personas públicas no estatales o personas
jurídicas de derecho privado cuyo capital social
esté constituido, en su totalidad o en parte, por participaciones, cuotas
sociales de acciones nominativas propiedad del Estado o de personas
públicas no estatales, que conforme el inciso 5º, estarán obligados a suministrar los antecedentes e informes en los mismos términos en que les sean solicitados, a través de la respectiva jefatura superior u órgano de dirección, según corresponda y no les serán
oponibles las disposiciones vinculadas al secreto
o la reserva, agregado este último, realizado por el artículo
120 de la ley 19.889.
.
Conforme lo expresado, todo género o
tipo de información podrá ser solicitada por
la SIEE a cualquier órgano estatal, centralizado, descentralizado
territorialmente o por servicios, personas
públicas no estatales y demás instituciones referidas, los cuales
66 estarán en la obligación de aportarle la
información “en los mismos términos en
que les sean solicitados”, esto es, dentro del plazo, condiciones, en la forma en que se solicite
y directamente por el órgano
de dirección o jefatura superior
(no un subordinado) sin que pueda invocarse
ninguna norma prohibitiva, en orden a la reserva o secreto
de la información. Así, ni la DGI, o el BPS, o las Cajas paraestatales, podrán invocar el secreto tributario, o los Bancos
estatales el secreto bancario, o aún un funcionario público ampararse en el secreto del cargo, o acudirse al secreto estadístico, para negar la información
o antecedentes solicitados, sin perjuicio del deber que asume la Secretaría de no revelar
o divulgar la información que reciba a su expreso
pedido, que sólo podrá utilizar de acuerdo con los objetivos
planteados y conforme el marco constitucional y legal vigente.
Como aspecto destacable, el literal C) del artículo 11, en redacción dada por el artículo 120 de la LUC 19.889,
le asigna a la SIEE no sólo la tarea de coordinar el funcionamiento del Sistema, conforme el artículo 8º de
la ley 19.696, incisos 2º y 3º sino, además, la de “Dirigir técnicamente” su
funcionamiento. Por tanto, no sólo coordina a los órganos de inteligencia, buscando coherencia, cooperación e intercambio de información entre ellos, sino que ahora su función primordial será dirigir, orientando, ordenando las actividades
de inteligencia y mediante la planificación, organización, ejecución y control,
alcanzar los fines y objetivos establecidos en el Plan Nacional
de Inteligencia, impartiendo hacia tal fin las
Directivas que sean pertinentes.
El literal D), de suma importancia práctica, le asigna la tarea fundamental de producir Inteligencia Estratégica de Estado, definida en el
artículo 3º literal C) y ya referida, a cuyo fin procesará la información proporcionada por los órganos
que integran el SNIE, en el
ámbito nacional e internacional.
El
literal F), en la redacción
dada por el artículo 120 de la ley 19.889,
le confiere ahora
a la SIEE la facultad de “Formular” (no ya de “Proponer”, conforme el
texto anterior) normas y procedimientos estandarizados comunes para todos
los órganos del Sistema, lo cual resulta clave para el ejercicio
del cometido fundamental de dirección técnica y de la coordinación del SNIE.
El literal G) le confiere
una potestad que implica cierta autonomía, pues le autoriza
a disponer la aplicación
de medidas de Inteligencia y de Contrainteligencia, definidas en el
artículo 3º, literales A) y B), con el objeto
de detectar y enfrentar las amenazas definidas
por la Política de Defensa Nacional, así como otras amenazas al Estado. Estimo que tales
medidas deberán adoptarse bajo la dirección del Poder Ejecutivo, como
responsable último de la política
de Inteligencia del país, sin perjuicio de la desconcentración que le otorga la ley en el artículo 10. Esta conclusión se fundamenta en el artículo
168 numeral 1º de la Constitución,26 pues
si se trata de una situación que implique peligro para el país (ataque terrorista, invasión militar, ataque cibernético, etc.) es el Poder Ejecutivo, en
acuerdo plural o singular o en Consejo
de Ministros, el órgano que debe resolver, como máximo responsable de la seguridad interior
y exterior de la República.
6. Conclusiones finales
La ley de Inteligencia de Estado, ha sido producto en Uruguay de un acuerdo
político y con un objeto,
principios generales, objetivos
y cometidos expresamente 67
establecidos,
reconociéndose la necesidad del país de contar con una norma que le otorgara
herramientas para afrontar
los nuevos desafíos
que se presentan actualmente, en diversos niveles,
además de planificar las estrategias que se necesitan desarrollar.
La experiencia marcará
el camino. Pero los servicios
de inteligencia deberán
cumplir con sus cometidos conforme
el fin debido: produciendo inteligencia estratégica para la toma de decisiones trascendentes al más alto nivel de gobierno. Para ello se le
han otorgado facultades excepcionales, como las que implican los denominados “procedimientos especiales”, o la
actuación encubierta de sus agentes, o conforme la modificación introducida por la LUC, la posibilidad de declarar determinados registros,
actos o documentos o sus actividades, entre otros, como secretos. Pero en contraposición
de esa particular concesión que la sociedad
realiza para que la proteja
de la injerencia o daño doméstico o exterior, deben existir y admitirse férreos controles institucionales, así como la transparencia en su actuación y en el manejo de los fondos que le sean asignados.
Pero lo que debe reafirmarse y tenerse
siempre presente, es que no existe riesgo o peligro alguno
que justifique el apartamiento de los órganos
de Inteligencia de su deber
primordial: desarrollar su actuación bajo las normas impuestas por el régimen de Estado
de Derecho, pues nada puede justificar la lesión o desconocimiento de
los derechos de las personas.
Pues de eso se trata, de protegerlos y no de conculcarlos, favoreciendo su efectividad y pleno
goce.
26 El artículo de la Constitución referido
fue transcripto en nota al
pie 40.
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