Secretaría de Comunicación Institucional (Presidencia de la República)
Resumen: La Secretaría de Comunicación Institucional es un órgano
dentro de Presidencia de la República, cuyo objetivo principal es comunicar a la sociedad información relevante acerca de la actuación de Gobierno
e instrumentar la política de comunicación del Poder Ejecutivo. En el siguiente
trabajo el lector encontrará un estudio del órgano, que analiza sus
antecedentes, naturaleza jurídica y cometidos, así como disputas recientes que ha generado y que han
motivado pronunciamientos a nivel judicial y administrativo. Para ello se recurre al análisis de normativa,
doctrina y jurisprudencia nacional a la vez que se hace mención a Derecho comparado. El fin que persigue
el siguiente trabajo es delimitar el campo de actuación de la Secretaría de Comunicación Institucional,
a los efectos de que se respeten los derechos y disposiciones constitucionales sobre los que se edifica
la Nación.
Palabras clave: Secretaría; órgano; Presidencia
de la República; cometidos; principio de especialidad.
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Secretariat of Institutional Communication (Presidency
of the Republic)
Abstract: The Institutional Communication Secretariat is a body within the Presidency of Uruguay, whose main
objective is to communicate relevant information to society about the actions
of the Government and implement the communication policy of
the Executive Power. In the following article the reader will find
a study of the body, which analyzes its antecedents, legal nature and tasks, as
well as recent disputes which have
motivated pronouncements at the judicial and the administrative level. For
this, the analysis of national regulations, doctrine and jurisprudence will be used while mentioning comparative law. The purpose of the following
work is to delimit the field of action of the Secretariat of Institutional Communication, in order to respect
the rights and constitutional provisions on which the Nation is built.
Key Words: Secretariat; body; Presidency of the Republic; tasks; specialty principle.
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Secretaria de
Comunicação Institucional (Presidência
da República)
Resumo: A Secretaria de
Comunicação Institucional é um órgão da Presidência da República, que tem como objetivo principal comunicar à
sociedade informações relevantes sobre atuação do Governo e implementar a política de comunicação do Poder Executivo. No presente trabalho
o leitor encontrará um estudo sobre o órgão que analisa seus antecedentes, natureza
jurídica e atribuições, bem como litígios
recentes que geraram e que motivaram pronunciamentos na esfera judicial
e administrativa. Isto é feito através
da análise dos regulamentos, doutrina e jurisprudência nacionais, bem como
fazendo referência ao direito
comparado. O objetivo do trabalho a seguir é delimitar o campo de atuação da
Secretaria de Comunicação Institucional, a fim de que sejam
respeitados os direitos
e disposições constitucionais sobre os quais
se edifica a Nação.
Palavras-chave: Secretaria; órgão, Presidência da República, atribuições, princípio da especialidade.
1.
Introducción
El presente
artículo apunta a arrojar luz sobre un órgano que ha tenido reciente gravitación en la escena nacional: la Secretaría de Comunicación Institucional de Presidencia de la República (de ahora en adelante Secretaría).
Tal gravitación ha
tenido consecuencias en el plano jurídico, como sucede con las observaciones que la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) le realizara a la Secretaría en
el año 2018 o la acción de amparo promovida
por el Partido Independiente contra
Presidencia de la República en octubre de 2019.
Conforme a nuestra
visión, en ambos casos se constata la lesión de derechos y disposiciones constitucionales a partir de
un ejercicio abusivo de los cometidos que posee la Secretaría, razón principal que ha motivado
esta investigación.
Asimismo, el fin último
es recordar la elección que hace nuestra
Carta por una forma de gobierno
democrática-republicana.
2.
Normas de creación
La Ley Nº 18.362
(“Aprobación de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal. Ejercicio 2007”) creó en su art. 55 la Secretaría de Comunicación Institucional (de Presidencia de la
República), que sustituyó a la antigua Secretaría de Prensa y Difusión creada por Ley Nº 15.809
en su art. 115.
El nuevo órgano se
organiza dentro del Inciso 02 “Presidencia de la República”, Programa 001 “Determinación y Aplicación de la Política de Gobierno”, Unidad Ejecutora 001 “Servicios de Apoyo de la Presidencia de la República”, según surge de la norma.
3.
Naturaleza jurídica
La Secretaría
posee la naturaleza jurídica propia de un órgano, en tanto “porción técnica,
nominada del Estado a la que se le atribuyen
funciones definidas y los correspondientes cargos” (Méndez, 1971, p.
56). Esto se explica por la presencia de los
tres elementos necesarios para su configuración: forma, competencia y cargo.
Con relación
al primero, se observa que tiene un nombre dado por la ley de creación que es el de Secretaría de Comunicación Institucional. De este modo, se evita la dilución
de la unidad en el sistema y su cambio
de naturaleza, a la vez que resulta
indicativo de la actividad dominante en el órgano:
la comunicación (Méndez,
1971, pp. 74-75).
En lo que refiere
a la competencia o elemento
sustantivo, el art.55
de la Ley Nº18.362 dota a la Secretaría de cometidos que
constituyen el verdadero contenido del órgano.
De la lectura del artículo
que será objeto de un apartado posterior,
se desprende que la
Secretaría ejerce función administrativa, en la medida que la norma le impone
la realización concreta de
determinadas tareas que habrán de traducirse en el mundo de los hechos. (Sayagués, 2010, p. 66).
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Como es sabido, el
elemento competencia además de integrarse por las funciones o poderes jurídicos, está compuesto por
otros 2 sub-elementos: la materia y el territorio. Respecto de la primera, la letra de la ley señala que la función
administrativa de la Secretaría versa sobre el cometido comunicación. En cuanto al territorio, dada la ubicación del órgano en el seno de la Presidencia de la República cuyo alcance espacial es de carácter nacional, es lógico que el alcance
de la Secretaría sea el
mismo.
Por su parte, el elemento cargo está definido
por el art.56 de la ley que establece que la
Secretaría se integrará con los siguientes cargos: Director de la Secretaría
Ejecutiva, Director de la Secretaría de Planificación Operativa, Director de la Secretaría Periodística y Director de la Secretaría
Administrativa, todos dependientes en forma directa de la Dirección
de la Secretaría de Comunicación Institucional.
La posición
del órgano dentro
de Presidencia de la República
requiere una mención
aparte. No nos parece la decisión más adecuada. Compartimos los
razonamientos que en oportunidad de
discutir el Decreto-Ley Nº 14.416 (Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal. Ejercicio
1974), vertió el Consejero de Estado Viana Reyes, al considerar los arts. 92 y siguientes por los cuales se creaba
la Dirección Nacional de Relaciones Públicas
(DINARP) dentro de Presidencia de la República.
En esa instancia,
el Consejero expresó: “se ha demostrado con total claridad que la inclusión
de estos servicios, dependientes directamente de Presidencia de la República
con exclusión de la estructura ministerial, viola los principios institucionales establecidos
en la Constitución” (Citado en Diario de Sesiones del Consejo de Estado, 1975, p. 305).
Asimismo recordó
las palabras del Consejero Méndez al tratar el Decreto-Ley de Arrendamientos Urbanos, quien decía: “La Presidencia de la República
aparecería, así, haciendo gestiones administrativas al margen de la estructura constitucional que para ello se ha creado (ahí está el Gabinete
para actuar en tal sentido), lo que produce
resultados como los que estamos
conociendo en este momento con la Ley de Arrendamientos que, al no ser filtrados
a través de los Ministerios del ramo, quedan en los hechos librados
a un órgano
secundario que se presenta, diríamos, constitucionalmente sombreado, y esto
coarta la unidad de conjunto que es tan necesaria en la materia, provocando interferencias como las que ahora padecemos y que no son nada comparadas con las que van a surgir oportunamente a los propietarios e
inquilinos”.
En nuestra opinión, desde la perspectiva jurídica, la posición
de un órgano como la Secretaría no debiera insertarse
dentro del cuadro organizativo de Presidencia de la República. De esa forma, se elimina la posibilidad de que su obrar sea objeto del control parlamentario al que están sujetos los
Ministerios a través de los diversos mecanismos que prevé nuestra Constitución. En consecuencia, es preferible que la Secretaría se ubique fuera de Presidencia de la República y dentro de alguno de los Ministerios previstos por nuestro
ordenamiento jurídico.
Interesa
destacar que esa inquietud también fue manifestada en otro tiempo histórico. A la salida del período de facto (1973-1985) el Decreto
Nº 100/985 creó en su art.1 la Secretaría
de Información, dependiente de Presidencia de la República, como órgano sustitutivo de la DINARP.
Posteriormente, el proyecto
de Presupuesto Nacional
para el período
1985-1989 enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento nacional
incluyó en su art.99 la creación de la Secretaría de Información dentro
de Presidencia de la República, como organismo asesor y coordinador en comunicaciones,
información y relaciones públicas (Senado
de la República, Sesión de la Comisión
de Presupuesto, 1985,
p. 15).
Con motivo de la discusión
del Presupuesto Nacional,
en reunión de la Cámara de Representantes el día 20 de diciembre de 1985, el Sr. Representante Sturla sostuvo:
No he hablado
de máquinas de escribir; naturalmente, es necesario que la Oficina
de Prensa cuente con los medios técnicos que requiere, pero sólo con
ellos, porque el uso de los medios
masivos de comunicación por parte del poder político exige una definición muy clara, exige principios muy claros, exige el control de la ley y el control parlamentario, exige organismos de tutela que mediante este procedimiento no estaban contemplados. (Citado en Diario de
Sesiones de la Cámara de Representantes, 1985,
p. 431)
4.
Principio de especialidad
Antes de ingresar en el examen
de los cometidos que tiene la Secretaría, corresponde mencionar el principio de especialidad que rige a las personas
jurídicas y a sus órganos.
Éste
ha sido desarrollado por la jurisprudencia francesa y guarda relación con la competencia, entendiéndose por tal una medida de cantidad, que refiere al quantum de los
derechos y obligaciones que entran en la esfera de acción de una persona (o de
un órgano), en lo que es “suyo”
o “le corresponde” y que, por lo mismo, tiene la obligación de ejercer (Rotondo, 2009, p.107).
Dentro de este marco,
el principio de especialidad se inscribe como un límite
al obrar de las personas jurídicas (que actúan a
través de sus órganos) que determina que éstas
“sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su
creación” (Sayagués, 2015, p.
207).
En consecuencia, y a diferencia de lo que sucede con las personas
físicas que se rigen por el principio de libertad y que han
de hacer cuanto estimen conveniente, salvo las
prohibiciones legales, las personas jurídicas no pueden realizar actos
ajenos a los fines para los cuales fueron creadas (Sayagués, 2015, p. 207).
El ordenamiento jurídico uruguayo recogió
en forma expresa
el principio de especialidad
en la Constitución de 1934. No obstante, su redacción actual emana de la reforma de 1966, ubicándose en el art.190
del texto constitucional vigente, que establece: “Los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados no
podrán realizar negocios extraños al
giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos
a sus actividades normales” (Correa
Freitas, 2017, p. 110).
5.
Cometidos
El art.55
de la Ley Nº 18.362 dispone:
“La Secretaría de Comunicación Institucional tendrá los siguientes cometidos:
1) Implantar la estrategia de comunicación definida
por el Poder Ejecutivo.
2) Proponer estrategias y políticas de comunicación institucional.
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3) Desarrollar acciones de comunicación que:
A)
Garanticen la transparencia de la información.
B)
Transmitan a la sociedad
las políticas públicas
del Gobierno.
C)
Garanticen amplia
difusión y cobertura en todo el territorio nacional.
D) Permitan relevar la opinión de la población respecto a las políticas desarrolladas por el Gobierno.
E) Pongan a disposición de la sociedad
elementos de juicio que enriquezcan la formación de opinión pública.
4) Promover la profesionalización de la comunicación institucional del Gobierno.
5) Promover, impulsar y coordinar la comunicación transversal entre las organizaciones de Gobierno.
6) Desarrollar mecanismos de relación con los medios
de comunicación de todo el territorio
nacional en procura de facilitar el pleno desarrollo de la labor de los periodistas y promover ámbitos de trabajo en conjunto
con ellos.
7) Evaluar la capacidad de penetración en la
sociedad de los instrumentos de comunicación utilizados.
8) Brindar servicio técnico
audiovisual a todas las reparticiones de la Presidencia de la República.
9) Brindar, de acuerdo con las posibilidades,
servicio técnico audiovisual y de asesoramiento a todos
los organismos de Gobierno
que lo soliciten.
10) Organizar, mantener actualizado y preservar el archivo de comunicación institucional.
11) Recopilar la información contenida en los medios
de comunicación, elaborar resúmenes y transmitirlos a los actores de Gobierno.
12)
Observar la legalidad de los procedimientos de comunicación institucional.
Este artículo
entrará en vigencia a partir de la fecha de promulgación de la presente ley”.
(Uruguay, 2008, octubre 15)
Del elenco de cometidos se desprende que la idea subyacente es la comunicación. Ésta ha sido definida como: “acción y efecto de comunicar o comunicarse.” (Real Academia Española, s.f., definición 1). En tanto el verbo comunicar significa: “descubrir, manifestar o hacer saber a alguien
algo.” (Real Academia
Española, s.f., definición 2).
Ahora
bien, la comunicación no ha sido parte de las reseñas doctrinarias sobre las competencias de la Presidencia de la República. Así, para Cassinelli (1967, como se citó en Durán, 1999) la competencia de ésta
comprende: la representación del Estado, la adjudicación y cesantía de los Ministros, la disolución de las Cámaras, la observación del voto de censura, la convocatoria del Consejo de Ministros, la designación y destitución del Director de la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto, entre otras atribuciones vinculadas al fenómeno recursivo.
Por su parte,
Aguirre (1969, como se citó en Durán, 1999) ha entendido que la Presidencia de la República
encarna la Jefatura
de Estado y la Jefatura
de Gobierno,
desempeñando en consecuencia la atribución formal
de representación del Estado y el
aseguramiento del equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así
como la armonía de éstos
con el Cuerpo Electoral.
Es en este punto que se hace preciso recordar las enseñanzas de Méndez (1973), quien señalaba que existen distintas funciones en los órganos, incluso en aquellos más simples, se pueden distinguir funciones principales, complementarias y auxiliares (pp. 38-39).
Las competencias a las que refieren los prestigiosos autores mencionados previamente forman el núcleo de la competencia del órgano Presidencia de la República, le dan sentido institucional, y originan su nombre (Méndez, 1973, p.
39). Las mismas son recogidas en los
artículos 148 (incisos cuarto, séptimo, octavo y noveno), 159, 174, 184 y 230
de la Constitución Nacional y
forman la competencia cerrada del órgano. Es decir, que esas funciones principales que se atribuyen al órgano Presidencia de la República conforman
una nómina taxativa, que sólo podría extenderse si se ampliaran las competencias de la OPP,
según surge del art.230 de la
Carta (Durán, 1999, p. 77).
Es claro que la comunicación no se encuentra entre las competencias de la Presidencia de la República, al menos no forma parte
del corazón de sus funciones principales, pero ello no obsta a que sea considerada una función complementaria de la misma. En nuestra
opinión así debe ser entendida, ya que al ser desplegada permite satisfacer en
forma acabada las competencias principales que la Carta le
asigna.
Por
ejemplo, el artículo 159 comete al Presidente de la República (en adelante Presidente) la representación del Estado
en el interior y en el exterior. Resulta obvio
que esa competencia no requiere necesariamente de la comunicación, sin
embargo, si no se contara con ésta, la misma se vería limitada en su extensión o
desarrollo. Cabe imaginar la
visita del Presidente al departamento de Salto (en el interior del país) para la inauguración de una obra, si la comunicación estuviera ausente, la representación que está
desenvolviendo el Presidente se podría ver limitada a que sea conocida en dicho departamento, al no existir
cobertura oficial de la actividad
del primer mandatario que permita amplia
difusión en todo el territorio nacional, en los términos del literal C del numeral 3 del art.55 de la Ley Nº18.362. Lo mismo sucedería en el caso que el Presidente viajara al exterior con motivo de la Asamblea General de las Naciones Unidas y el ejercicio de la representación no fuera transmitido de forma oficial
a los habitantes del país.
Otras hipótesis también pueden ilustrar
el rol de complementariedad que juega la comunicación presidencial. El inciso tercero
del art.174 de la Carta
establece que el Presidente adjudicará los Ministerios
entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo; mientras que el inciso quinto dispone que los Ministros cesarán en sus cargos
por resolución del Presidente. Ubiquémonos en
el año 2002, el país enfrenta una corrida bancaria y padece una profunda crisis económica, el Presidente decide relevar al titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y en su lugar nombrar a otro. El
art.174 le permite hacerlo y no hace mención a
la comunicación de este acto, pero sin dudas, en un contexto de
semejante gravedad e incertidumbre, comunicar esa información de una forma transparente como lo expresa
el literal A del num.3 del art.55 de la Ley Nº 18.362 es fundamental, en
la medida que los ahorristas, acreedores, organismos multilaterales de crédito y gobiernos extranjeros tendrán interés en conocer de forma veraz y clara que es lo
que está sucediendo y qué puede esperarse en adelante.
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A nuestro entender, la existencia de un órgano de comunicación institucional coadyuva en mantener la estabilidad propia
de una Nación que adopta
para su Gobierno
la forma democrática republicana, como lo
establece el art.82 de la Constitución.
Pero su importancia no se limita
a coyunturas de crisis o emergencia como la actual,
sino que también
demuestra su utilidad
en el día a día en situaciones de menor entidad
que no requerirán de la utilización de un instrumento como puede ser la cadena nacional
pero que aún así deben comunicarse de forma transparente a la
ciudadanía. En este sentido, un
órgano como la Secretaría permite hacer llegar a la población la gestión pública de Gobierno a través de un
servicio profesional, lo que por otra parte resulta indispensable en una sociedad democrática a los efectos de que se pueda conocer, evaluar y controlar la gestión de los gobernantes (Uruguay, 1985, marzo
27).
De las discusiones parlamentarias motivadas por la creación de órganos de comunicación
institucional, surge coincidentemente en distintos períodos la mención de que estos existen a lo largo del mundo.
Así el Sr. Representante Hierro López, en ocasión del debate sobre el Presupuesto para el período 1985-1989
señaló: “Desde Moscú a Washington y de Johannesburg a Londres no hay régimen que no tenga una oficina
de prensa como la que se propone crear para
la Presidencia de la República de este país democrático” (Citado en
Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, 1985, p. 430).
Es el caso de España, donde existe la Secretaría de Estado de Comunicación. Se trata de una entidad bajo la dependencia orgánica del presidente del Gobierno y la dependencia funcional del Portavoz de Gobierno (que posee rango
ministerial) que se integra en el Comité de Dirección
de la Presidencia del Gobierno.
De conformidad con el art.10 del Real Decreto 634/2021,
sus funciones incluyen:
a) La coordinación de la política informativa del
Gobierno y la elaboración de los criterios
para su determinación, así como el impulso y la coordinación de la política
de comunicación institucional del Estado.
b) La elaboración y difusión de los comunicados del
Gobierno y de su presidente y la reseña de las actividades del Consejo
de Ministros.
c) Las relaciones con los medios de comunicación, así como el análisis de la coyuntura nacional e
internacional.
d) La organización de la cobertura informativa
nacional, autonómica, internacional y de medios digitales, de la actividad
gubernamental.
e) La organización de la cobertura informativa nacional, autonómica,
internacional y de medios digitales, de la actividad
gubernamental.
f) La asistencia a las actividades y comparecencias públicas del
presidente del Gobierno, tanto en territorio nacional
como en el extranjero.
g) El apoyo a la Comisión de publicidad y comunicación institucional, en el ejercicio de las funciones que le atribuye
el Real Decreto 947/2006, de 28 de agosto, por el que se regula
la Comisión de publicidad y comunicación institucional y la elaboración del Plan anual de publicidad y comunicación de la
Administración General del Estado.
h)
La gestión de la comunicación ante situaciones de alerta nacional.
i) El análisis de la legislación vigente en materia informativa y la
propuesta de medidas para su mejora.
Un último ejemplo
de la función complementaria que desarrolla la comunicación, puede verse a través del inciso segundo
del art.161 que prevé que el Presidente es quien realiza la convocatoria del Consejo de Ministros. Éste constituye una forma de actuación
del Poder Ejecutivo según lo prescribe el art.149 y de acuerdo
a la interpretación que se ha hecho del art.160
posee competencias concurrentes y privativas (Correa
Freitas, 2017,
p. 91). Las primeras aluden a “todos los actos de gobierno y administración que planteen en su seno el Presidente de la República
o sus ministros en temas de sus respectivas carteras (primera
frase del art.160)” (Delpiazzo, 2015, p. 56). En el contexto
de epidemia de COVID-19, se han tomado medidas en forma permanente en relación con la apertura, cierre o restricción de actividades, atención en las
reparticiones públicas, aplicación de subsidios y subvenciones económicas, tributos especiales, etcétera.
La adopción de una u otra decisión delinea la política
pública que ha elegido el Gobierno y en ese sentido no basta que el Presidente convoque al Consejo
de Ministros para analizar los diversos temas,
sino que es necesario comunicar que es lo que se está haciendo
para permitir que esas decisiones se desenvuelvan completamente, y ello no es posible
sin la transmisión a la sociedad de las mismas
conforme el literal
B del art.3 de la ley Nº 18.362.
Por estas razones entendemos que la comunicación que realiza la Secretaría se inserta en el esquema de competencias de la Presidencia de la
República como una función complementaria
de ésta, por lo que no se encuentra sujeta a los límites que impone la lista taxativa en materia de funciones principales del órgano en nuestra Constitución.
6.
Estructura organizativa
La Secretaría se
compone de cinco unidades organizativas, a saber: Dirección de la Secretaría de Comunicación Institucional, Secretaría Ejecutiva, Secretaría de Planificación Operativa, Secretaría Administrativa y Secretaría Periodística, según surge del Manual de Gestión
General de la Secretaría (Secretaría de Comunicación Institucional, Presidencia de la República, febrero 2010).
La ejecución de los cometidos se distribuye entre las distintas
unidades.
Consideramos
relevante destacar que la Secretaría tiene a su cargo el diseño y la administración de la página web de Presidencia de la República.
7.
Problemas jurídicos prácticos
Como fue mencionado al inicio, la Secretaría no ha estado
exenta de polémicas. En el despliegue de sus cometidos, su obrar ha motivado pronunciamientos administrativos y
judiciales.
Esta sección
se propone analizar
dos casos prácticos: por un lado, la recomendación que la INDDHH
le realizara al órgano instándolo a quitar una publicación de la página
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web
de Presidencia de la República; por otra parte
la acción de amparo promovida por el Partido Independiente contra Presidencia de la
República a partir de contenido publicado por la
Secretaría.
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7.1 El caso del colono
En febrero de 2018, el entonces Presidente Dr. Tabaré Vázquez, mantuvo una reunión en el
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) con agremiaciones rurales que reclamaban la adopción de medidas para el sector agropecuario. En ese encuentro, el mandatario comunicó cuáles serían las nuevas medidas que el
gobierno tomaría en virtud de las
demandas.
A la salida lo
esperaba un grupo de productores y colonos, quienes le hicieron una serie de reclamos en torno a la
problemática del sector; pero luego, entre los presentes, se comenzó a escuchar el grito de
“mentiroso” dirigido al Presidente, quien molesto, respondió que eso no era así, cuando ya se aprestaba a irse (Telenoche, Canal 4, Uruguay, 2018,
febrero 19).
Veinticuatro horas
después del intercambio, la Secretaría cargó a la pagina web de Presidencia de la República
una noticia en la cual identificaba con nombre y apellido al colono ( Sr. Gabriel
Arrieta) que había proferido los gritos contra
el primer mandatario, a la vez que publicaba: que se trataba de un ocupante de tierras
del Instituto Nacional de
Colonización (INC), que tenía deudas con dicho ente, que nunca había pagado por el uso de tierras del Estado y que había
sido denunciado por productores. (Plataforma
Eva, Udelar, Fder, Uruguay, 2018,
febrero 24).
A raíz de estos
hechos, el señor Arrieta promovió una denuncia ante la INDDHH por lo que consideraba una vulneración a
sus derechos, alegando haber sido sometido al
escarnio público (INDDHH, Resolución
Nº 593/018, Uruguay, 2018, abril
03).
Conviene recordar
que de acuerdo a los arts. 1,2 y 3 de la Ley Nº 18.446, la INDDHH es una institución del Poder
Legislativo, autónoma, que tiene por cometido la defensa, promoción y protección de los DDHH y cuyas resoluciones tienen
el carácter de recomendaciones (Uruguay, 2009, enero 27).
Así las cosas,
corresponde abordar el problema planteado desde la óptica de los cometidos
que el art.55 de la Ley Nº 18.362 asigna
a la Secretaría. Como se ha explicado supra, se trata de un órgano de la Presidencia de la República
(que integra la persona jurídica
Estado Persona Pública Mayor) y por lo tanto está sometido al principio de especialidad que rige a todas las
entidades públicas.
La publicación de
información vinculada a un particular (en el caso el Sr. Arrieta) no parece encuadrar en ninguno de los
supuestos que prevé la norma. De hecho, de la
respuesta dada por el Dr. Toma (que ocupaba el cargo de Secretario de
Presidencia en el momento
de la controversia) a la INDDHH, no surge ninguna
referencia a la Ley Nº
18.362 para contestar a las
interrogantes planteadas: 1) cuáles fueron los motivos que llevaron a la Presidencia de la República
a publicar el comunicado y 2) cualquier otra
consideración que entienda pertinente comunicar sobre los hechos
mencionados en la denuncia.
El jerarca se limitó a expresar que la información publicada eran datos públicos y que lo que se buscó fue aclarar la condición del ofensor para que la ciudadanía pudiera sacar sus propias
conclusiones. (INDDHH, Resolución Nº 593/018, op. cit.).
Si la Secretaría
no puede fundamentar ante la INDDHH que la publicación que realizó
sobre el Sr. Arrieta se enmarca en alguno de los cometidos
que la Ley Nº 18.362
establece, claramente habrá actuado fuera de su competencia, de su ámbito de actuación, en flagrante violación del principio de especialidad, verdadero imperativo constitucional que la Carta establece en su art. 190. En
efecto, el legislador le atribuyó determinados
cometidos y son esos cometidos los que delimitan
su campo de acción, en el que podrá actuar.
Más allá de los límites
que señala el artículo 55 no puede
desplazarse, cualquier movimiento en este sentido implicaría
desconocer no sólo el mandato legal sino que
también el mandato del constituyente. La Secretaría fue creada para
cumplir con los cometidos del art.55
y no para otro fin; el principio de especialidad es su regla y no el principio
de libertad que ordena el actuar
de las personas físicas.
El proceder del órgano también
lesiona el art.29 de la CROU que dispone:
“Es enteramente libre en toda materia la comunicación
de pensamientos por palabras, escritos privados o publicados en la prensa, o por cualquier otra forma de divulgación, sin necesidad de previa censura; quedando responsable el autor
y, en su caso, el impresor
o emisor, con arreglo a la ley por los abusos que cometieren”. (Correa Freitas,
2017, p. 23)
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Ésta norma consagra en nuestro ordenamiento jurídico el derecho
a la libertad de
expresión. Al respecto Cassinelli (2009) comenta: “Como garantía se establece
la prohibición de la censura previa,
es decir que todo caso de restricción a esta libertad funciona una vez que la persona ha ejercido la libertad en forma abusiva”
(p. 111).
En el caso de
marras, el hecho de que la Secretaría publicara al día siguiente del altercado los datos del Sr. Arrieta
implica una afrenta a la libertad de expresión de los habitantes de la República. Si el titular de la Presidencia
entiende que las acusaciones que se le realizan
son falsas, existen medios conforme a Derecho para defender su honor,
en tanto derecho primario y preexistente a la CROU, cuyo goce ha sido protegido
por el constituyente en el art.7. A
modo de ejemplo, se podrían haber iniciado acciones civiles o penales en contra del señor Arrieta, sin utilizar un
órgano del aparato estatal para
exponer información personal de un ciudadano, lo que como bien ha señalado la INDDHH: “de convertirse esta práctica en habitual, resultaría una amenaza a la libertad
de las personas a manifestar opiniones o informaciones contrarias al
Gobierno o a los actos de los gobernantes, limitando así la participación activa
en el debate democrático” (INDDHH, Resolución Nº 593/018,
op. cit.).
El pronunciamiento de la INDDHH
también da cuenta
de que la Secretaría violentó
normativa internacional vigente
en nuestro país: art.19 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH), art.13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y art.19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP).
En nuestra
visión, la Secretaría es un órgano
de comunicación de Presidencia de la
República y no un medio de comunicación más. Los contenidos que publica deben enmarcarse en la ley y guardar
relación con la actividad de Presidencia de la República
y el Poder Ejecutivo. Pueden incluirse documentos, informaciones legales, contenidos de
comunicación propios, audios, fotografías y videos, pero sin perder de vista su
misión que es la de participar activamente en la instrumentación de la comunicación institucional del Poder Ejecutivo dentro del marco
legal creado (Manual de Gestión General de la
Secretaría, Uruguay, 2010, op. cit.). La Secretaría no puede utilizarse
como medio para desprestigiar a un ciudadano.
Por estas razones,
entendemos que en la especie se verifica un apartamiento por la Secretaría del marco normativo aplicable. Esto pone de manifiesto que es el propio órgano quien ha desconocido el cometido que la
Ley Nº 18.362 le asigna en su art.55 numeral
12 y que le impone: “observar la legalidad de los procedimientos de
comunicación institucional”.
7.2 Partido Independiente c/ Presidencia de la República
El 3 de octubre de 2019 en entrevista realizada por el programa No toquen nada (Radio Del Sol 99.5 FM), la Ministra de Economía y Finanzas Azucena Arbeleche (en ese momento candidata a ocupar el cargo) expresó: “Mencionaba que a veces hay comentarios desde el Frente,
uno de ellos en lo personal me han dicho:
habla para que bajen la calificación de riesgo, quiere que al final le vaya mal al Uruguay, por los comentarios que hace sobre
302 los riesgos de perder la calificación de riesgo. Yo diría que es absolutamente lo contrario, nosotros
como equipo de economía de Lacalle Pou hemos tenido
diálogo constante con las agencias
calificadoras de riesgo en estos cinco años. En particular, este año, las últimas
reuniones lo que más pedimos fue que no nos bajen la nota porque necesitamos tiempo”
(No toquen nada, Radio Del Sol 99.5 FM, Uruguay,
2019, octubre 09).
Estas
declaraciones provocaron la respuesta del ex Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Ernesto Murro, la cual fue
publicada en la página web de Presidencia de la República.
Con fecha 5 de octubre, la respuesta del jerarca era titulada: “Decir que por influencia de un partido político se logró mantener el grado inversor
no le hace bien al país”. A su vez, el Ministro comparó las declaraciones de Arbeleche con las vertidas
por el entonces candidato a
la Presidencia de la República, Dr. Lacalle Pou, en torno al proyecto UPM 2, considerando que no aportaban y que no
le hacían bien al país, según se desprende del comunicado.
El 8 de octubre se publicó otra nota en la página web con el siguiente
título: “Ministro Murro ratificó sus declaraciones sobre
segunda planta de UPM y grado inversor de Uruguay”.
En ella, el jerarca consideró que ambos asuntos eran “temas de gobierno” (Subrayado, Canal 10, Uruguay, 2019, noviembre 14).
Así las cosas, el Partido Independiente promovió una acción de amparo en contra de Presidencia de la República por entender que las publicaciones realizadas en su página web eran violatorias de los arts. 58 y
77 num 5 de la CROU, al irrumpir el órgano en
cuestiones propias de la contienda electoral mediante el uso de un
recurso público (página
web) vulnerando su derecho como partido político a participar de una contienda
electoral en términos de igualdad,
equidad y libre de injerencias de parte del Poder Público gobernante (Presidencia de la República, Uruguay, 2019, octubre
14).
La demandada
contestó que el alcance de la página web está determinado por el art.55
de la Ley Nº 18.362,
que el art.77.5 implica una prohibición al Presidente, pero no a las declaraciones de los Ministros
y que no hubo un uso ilícito
de un recurso público; siendo la página un medio de comunicación e información (Presidencia de la República, Uruguay, 2019,
octubre 14).
Los autos
recayeron en el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno, donde se acogió la pretensión de la
actora, obligándose a la Secretaría a que en
plazo de 24 horas retire de la web las publicaciones referidas supra y a que se abstenga de subir
a su página web publicaciones que tengan que ver con el acto eleccionario convocado para
el 27 de octubre de 2019 (Juzgado
Letrado en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno,
Sentencia nº 106, Uruguay,
octubre 16).
La demandada apeló
la sentencia y en segunda instancia se expidió el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno que dispuso que se revocara
la recurrida y se dejara
sin efecto la prohibición de realizar futuras publicaciones (Tribunal de
Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, Sentencia nº 224, Uruguay,
noviembre 14).
Como fue señalado en el apartado anterior, dada la naturaleza jurídica de la Secretaría, entendemos que el análisis de la litis debe partir del
art.55 de la Ley Nº 18.362 y su concordancia con el
art.190 de la CROU.
La publicación de
las notas hechas al ex Ministro no se ajusta prima facie a los cometidos que el legislador confirió al
órgano. En efecto, la Secretaría está destinada a cumplir con los cometidos que la ley de creación le impone,
tales como: implantar la política de
comunicación del Poder Ejecutivo, proponer estrategias de comunicación institucional, preservar y mantener actualizado el archivo de comunicación institucional, desarrollar mecanismos de relación con
los medios de comunicación del territorio nacional, entre otros.
En ningún momento
la ley refiere a que el órgano deba recabar opiniones de los Ministros sobre consideraciones que han
tenido los candidatos políticos y sus asesores
en el transcurso de una campaña electoral.
Pese a ello,
consideramos relevante detenernos en el pronunciamiento del TAC 2º, donde en
uno de sus pasajes se expresa:
“Las declaraciones de Murro bien se pueden encuadrar en cualquiera de los supuestos previstos
en la norma (no electorales) y en defensa de la gestión del Gobierno en general y, en particular, referido a su área que – por otra parte – tiene
estrecha relación con la economía y finanzas públicas. Entiende el Tribunal, que la Secretaría de Comunicación Institucional de Presidencia de la
República, tiene entre sus cometidos proporcionar elementos a fin de enriquecer la formación de opinión pública y
esto se puede lograr al proponer a
la consideración general otro punto de vista respecto de algún tema a consideración” (Sentencia nº 224, op.
cit.).
En primer lugar,
disentimos con la primera afirmación. Las declaraciones del ex Ministro deben encuadrar en alguno de los cometidos que la ley atribuyó a la Secretaría,
303
304
pero concretamente debieran señalarse cuáles. Como se explicó previamente, el principio de especialidad que recoge el art.190 de la CROU es
claro: los órganos sólo pueden hacer
aquello para lo que fueron creados y destinar sus recursos para tales fines.
Por consiguiente, si el Ministro
vierte opiniones sobre comentarios realizados por los contendientes políticos y los integrantes de sus equipos, esas
declaraciones deberán inscribirse en alguno o algunos de los cometidos
puntualmente, porque la ley creó el
órgano para llevar acabo esos cometidos y no otros, con lo que entendemos que
el tribunal debió expresar en forma
precisa dentro de que cometidos entiende que caben las declaraciones del Ministro. Por otra parte, la defensa de la
gestión de gobierno no forma parte del elenco
de cometidos; sí refiere la ley a la difusión de las políticas públicas
del Gobierno, por ejemplo, pero en ningún
momento menciona que el Gobierno
pueda utilizar la Secretaría para defender su gestión.
En relación con la segunda afirmación de la Sala, consideramos que ésta tampoco es de recibo. Si bien a simple
vista puede parecer
que las declaraciones de Murro fomentan
la formación de opinión pública
mediante la introducción de elementos de juicio desde otra
óptica, particularmente, la óptica del Gobierno, entendemos que sostener jurídicamente esa hipótesis lleva ineludiblemente a colidir normas constitucionales, lo que principio
de jerarquía – mediante – no es posible. Como lo ha señalado Martín
Risso Ferrand (2007):
“Una segunda consecuencia de este principio de jerarquía es que en caso de contradicción entre dos normas de distinta jerarquía
debe primar la solución que surge de la norma
superior y nunca la de la inferior” (p. 119).
El inciso primero
del art.58 de la Carta establece: “Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción
política. En los lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita
la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie”
(Correa Freitas, 2017, p. 33).
Las declaraciones
de Murro fueron realizadas a la Secretaría y recogidas por sus funcionarios, lo que no se ajusta al
precepto constitucional que es contundente en sus términos: se prohíbe toda actividad ajena a la función en el
ámbito del trabajo y reputa ilícita
la que tenga fines proselitistas. A nuestro juicio, en esta instancia se está utilizando
el espacio de un órgano público (la página web de Presidencia de la República
que dirige la Secretaría) para hacer
proselitismo. El contexto en el que se desencadenaron los hechos no puede ser obviado en la medida que entre las
declaraciones del Ministro y las elecciones del 27
de octubre de 2019 distaban sólo tres semanas.
Por otra parte, la
norma tiene vocación amplia al referir a todo tipo de proselitismo, éste ha sido definido como “celo de ganar
prosélitos” (Real Academia Española, s.f., definición
1), en tanto este último termino significa: “partidario que se gana para una facción,
parcialidad o doctrina” (Real Academia Española, s.f., definición 2).
Entendemos que el uso de un instrumento público
en el contexto de un acto eleccionario para cuestionar los dichos
de contendientes políticos y sus asesores no es otra cosa que un acto proselitista en los lugares y horas de
trabajo y en consecuencia constituye un apartamiento del mandato constitucional.
En lo que respecta al art.77 num.5 de la CROU coincidimos con la demandada en que éste no resulta aplicable a los
Ministros. La norma prescribe que: “El Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral
no podrán formar parte de comisiones
o clubes políticos, ni actuar en los
organismos directivos de los Partidos, ni intervenir en ninguna forma en la campaña política
de carácter electoral” (Correa Freitas, 2017, p. 46). Así lo ha señalado
el maestro Justino
Jiménez de Aréchaga
(1991) para quien:
Es importante señalar que expresamente se
excluyó de este régimen de delitos electorales a los Ministros. Se entendió que, parlamentarizado el régimen, era indispensable que todos los Ministros pudieran
intervenir en la propaganda política,
incluso la de carácter electoral; desde que pueden ser censurados, es
necesario que puedan defender
su gestión ante el cuerpo
electoral (p. 453).
Ahora bien, el
precepto sí resulta aplicable al Presidente de la República, ya que así lo establece expresamente la norma y en
cuanto al último giro del artículo se observa
una limitante:
Cuando se dispuso que a estos gobernantes
solamente les prohibía intervenir en los actos de propaganda
política de carácter electoral, lo que especialmente se tuvo en vista
fue
el caso ocurrido durante la presidencia del Dr. Terra; el Presidente de la República se lanzó
a una campaña política que no tenía carácter electoral, sino que perseguía
como objetivo la reforma de la
Constitución. Se discutió entonces si el Presidente infringía la prohibición del Art.9º de la Constitución de 1918. Es evidente que, al reformarse la disposición, se quiso permitir que el Presidente de la
República realizara actos de propaganda política, siempre que ésta no tuviera
carácter electoral (p. 452).
305
A
la luz de estas consideraciones y en atención al caso en examen, no
consideramos que en la especie
se verifique un acto de propaganda política
no electoral, sino que por el
contrario se trata de un acto de propaganda política de carácter electoral. Si
bien las declaraciones del Ministro
no se encuentran abarcadas por el art.77 num.5, sí se encuentra alcanzado el Presidente de la República y en este punto compartimos las palabras del Juez Letrado en lo Contencioso
Administrativo de 4º Turno, quien refiriéndose a consideraciones de la representante de la demanda, expresa:
pues olvida que representa a la Presidencia de la República, cuyo soporte lo es el Sr.
Presidente de la República, el que como tal posee una posición institucional predominante, para y por lo cual la Constitución de la República vedara su intervención en propaganda política electoral; siendo
que organigrama mediante la Secretaría de Comunicación Institucional pertenece a la misma, admitir por vía oblicua publicaciones, en las que controvierten los dichos de los actores políticos con vías al acto eleccionario,
conllevan e implican, cercenar la libertad de dichos partidos y sentar posición
de la Presidencia sobre los hechos
objetos de discusión, que revelara en la especie el Sr. Ministro M..”.(Sentencia nº 106,
op. cit.)
Desde nuestro
punto de vista, la Secretaría no puede ser un vehículo para publicar cualquier información. Los contenidos
publicables se vinculan al quehacer del Poder
Ejecutivo, así sucede con lo que el Manual denomina productos externos
donde se encuentra la página web de
Presidencia de la República; una publicación gráfica y electrónica llamada Uruguay
Cambia que resume
la agenda gubernativa del Poder
Ejecutivo o el programa
de televisión “Informe
Semanal” dedicado a divulgar temas de interés de la acción de gobierno e
informar sobre los logros en las diferentes áreas del quehacer nacional. También menciona el documento la cobertura periodística de eventos de Gobierno dentro y fuera del país para
ser publicados en internet, medios impresos o
televisión broadcasting (Manual de Gestión General de la Secretaría, Uruguay,
2010, op. cit.). La idea es asegurar
una comunicación eficiente con la sociedad, pero ello no puede transformar a la Secretaría en un órgano político
partidario o en una carta libre para intervenir en la campaña electoral.
Entendemos que
Presidencia de la República no es el medio propicio para recoger las opiniones del Ministro acerca de declaraciones hechas por un candidato político
y su asesora. La Carta veda la intervención del Presidente en la campaña
política de carácter
electoral y por ende no es admisible que desde un órgano de Presidencia, como lo es la Secretaría, se intervenga en la misma mediante la publicación de notas de un Secretario de Estado donde cuestiona afirmaciones de un candidato político y su asesora en economía.
Por estos motivos,
reiteramos que con este obrar la Secretaría desconoce su propio estatuto legal, ya que el legislador
dispuso que debiera observar la legalidad en los procedimientos de comunicación institucional, hecho que en el
presente caso no se verifica,
operando nuevamente un apartamiento por parte del órgano del marco jurídico vigente.
306
8. Conclusiones
Los antecedentes
históricos dan cuenta de que la comunicación ha sido objeto de propuestas, contrapropuestas, diferencias y coincidencias en el país de ayer y hoy.
La creación de la
Secretaría de Comunicación Institucional de Presidencia de la República es parte de esa evolución.
Adherimos a la postura de quienes creen que es
una herramienta contemporánea para brindar información fidedigna, objetiva e integral a la población y de amparar
la más amplia libertad de expresión del pensamiento en los términos del Dec Nº100/985 (Resultando II).
Consideramos, sin embargo, que su creación
debió ajustarse a los parámetros constitucionales. Así, su ubicación dentro de Presidencia no nos parece lo más adecuado. Para dar cumplimiento al art.82 de la
Carta que establece que la Nación asume para su gobierno la forma democrático-republicana, hubiera sido preferible una posición pasible de control parlamentario.
El otro elemento a
señalar es la necesidad de que en su obrar, el órgano acate estrictamente el principio de especialidad para evitar situaciones como los casos analizados
ut supra. Quizás también sea una razón para repensar si la ubicación del mismo es la adecuada, o si puede llevar a
tentaciones del poder político de turno para
defender desde Presidencia de la República una gestión en campaña
electoral, cuando Carta – mediante – lo tiene absolutamente vedado.
Esperamos
que este trabajo cumpla su misión de encender una luz en aras de defender los principios que nos impone nuestra Carta y que están por encima de cualquier decisión del escalafón
inferior.
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