Revista de Derecho. Año XXIV (Diciembre 2026), Nº 50, e501

https://doi.org/10.47274/DERUM/50.1 ISSN: 1510-5172 (papel) – ISSN: 2301-1610 (en línea) Universidad de Montevideo, Uruguay - Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de una licencia de uso y distribución CC BY-NC 4.0. Para ver una copia de esta licencia visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/

Doctrina

https://doi.org/10.47274/DERUM/50.1

Diego GAMARRA

Universidad Católica del Uruguay, Uruguay

diego.gamarra@ucu.edu.uy

ORCID iD: https://orcid.org/0000-0003-0902-786X

Gianella BARDAZANO

Universidad de la República, Uruguay

gianella.bardazano@fder.edu.uy

ORCID iD: https://orcid.org/0000-0002-7477-1305

Recibido: 23/06/2006 - Aceptado: 22/07/2026

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Gamarra, G. y Bardazano G. (2026). La Constitución uruguaya como norma mayoritaria y asequible. El constituyente “vivo” y la configuración de un modelo débil de constitucionalismo. Revista de Derecho, 25(50), e501. https://doi.org/10.47274/DERUM/50.1

La Constitución uruguaya como norma mayoritaria y asequible

El constituyente “vivo” y la configuración de un modelo débil de constitucionalismo

Resumen: Se argumenta que la Constitución uruguaya instituye un modelo débil de constitucionalismo, caracterizado por un diálogo interpretativo entre diferentes agentes institucionales, y que concibe a la ciudadanía como un portavoz relevante del sentido constitucional. Los procedimientos de reforma previstos en los literales A y B del artículo 331 de la Constitución, de promoción asequible y decisión mayoritaria directa, son determinantes de un constituyente “vivo”, que puede efectivamente pronunciarse e incluso actuar en respuesta ante sentencias que realizan una interpretación constitucional no compartida. Las características mencionadas del poder constituyente derivado y las notas del mecanismo de control de constitucionalidad de las leyes previsto en los artículos 256 y siguientes de la Constitución, impiden considerar al diseño en su conjunto como uno contramayoritario y, en su lugar, son definitorias de un modelo de diálogo interpretativo, con considerable impronta mayoritaria y de ciudadanía. Bajo la mirada propuesta, por un lado, se advierte sobre el riesgo de realizar importaciones doctrinarias descontextualizadas y, por el otro, se expone la dificultad de conciliación entre un modelo de constitucionalismo débil -como el uruguayo- y un convencionalismo fuerte y de clausura interpretativa -como el propiciado pretorianamente por la Corte Interamericana de Derechos Humanos-.

Palabras clave: constitucionalismo débil; reforma constitucional; interpretación constitucional; constitucionalismo dialógico.

The Uruguayan Constitution as a Majoritarian and Accessible Norm
The “Living” Constituent Power and the Configuration of a Weak Model of Constitutionalism

Abstract: This paper argues that the Uruguayan Constitution establishes a weak model of constitutionalism, characterized by an interpretive dialogue among different institutional actors and by a conception of citizenship as a relevant spokesperson for constitutional meaning. The constitutional amendment procedures set forth in paragraphs A and B of Article 331 of the Constitution — based on accessible initiation mechanisms and direct majoritarian decision-making — are decisive in shaping a “living” constituent power, capable of effectively responding to judicial decisions that advance constitutional interpretations not shared by the citizenry. The aforementioned features of the derived constituent power, together with the characteristics of the constitutional review mechanism provided for in Articles 256 et seq. of the Constitution, prevent the constitutional design as a whole from being understood as counter-majoritarian. Instead, they define a model grounded in interpretive dialogue, with a pronounced majoritarian dimension, and active citizenship. From the perspective proposed herein, the paper warns, on the one hand, against the risks of decontextualized doctrinal transplants and, on the other, highlights the difficulties in reconciling a weak model of constitutionalism — such as the Uruguayan one — with a strong and interpretively final conventionalism, such as that judicially advanced by the Inter-American Court of Human Rights.

Keywords: weak constitutionalism; constitutional reform; constitutional interpretation; dialogic constitutionalism.

A Constituição uruguaia como norma majoritária e acessível
O constituinte “vivo” e a configuração de um modelo fraco de constitucionalismo

Resumo: Se sustenta que a Constituição uruguaia institui um modelo débil de constitucionalismo, caracterizado por um diálogo interpretativo entre diferentes agentes institucionais e por uma concepção da cidadania como porta-voz relevante do sentido constitucional. Os procedimentos de reforma previstos nas alíneas A e B do artigo 331 da Constituição, de promoção acessível e decisão majoritária direta, são determinantes de um poder constituinte “vivo”, capaz de efetivamente se pronunciar e atuar em resposta a decisões judiciais que realizem uma interpretação constitucional não compartilhada pela cidadania. As características mencionadas do poder constituinte derivado e os traços do mecanismo de controle de constitucionalidade das leis previsto nos artigos 256 e seguintes da Constituição impedem que o desenho institucional, em seu conjunto, seja considerado contramajoritário. Ao contrário, tais elementos definem um modelo de diálogo interpretativo, com significativa marca majoritária e centrado na cidadania. Sob a perspectiva proposta, adverte-se, por um lado, para o risco de importações doutrinárias descontextualizadas e, por outro, expõe-se a dificuldade de conciliação entre um modelo débil de constitucionalismo — como o uruguaio — e um convencionalismo forte e de encerramento interpretativo, tal como o promovido pretorianamente pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.

Palavras-chave: constitucionalismo débil; reforma constitucional; interpretação constitucional; constitucionalismo dialógico.

1. Introducción

La Constitución uruguaya, pese a su rigidez, es de reforma mayoritaria y asequible. Este rasgo es, a nuestro juicio, definitorio de un modelo específico de constitucionalismo débil, caracterizado por un diálogo interpretativo potenciado en el que se confiere voz a la ciudadanía. Con esta expresión aludimos a un esquema institucional en el que la determinación del sentido constitucional no queda concentrada en los tribunales, sino que permanece abierta a respuestas mayoritarias a través de los procedimientos previstos en el artículo 331. En este artículo examinamos las principales consecuencias de esta caracterización y las contrastamos con las notas que la Corte Interamericana de Derechos Humanos atribuye al sistema interamericano.

La interpretación que proponemos del sistema constitucional uruguayo y de su particular distribución de la autoridad interpretativa, se opone a interpretaciones que atribuyen un carácter “contramayoritario” al diseño en su conjunto. Es decir, que adjudican ese carácter a la Constitución como tal[1], y no solo a la instancia de control jurisdiccional de constitucionalidad que, por definición, supone examinar una decisión legislativa mayoritaria. Desde esas perspectivas, el análisis suele concentrarse en la protección jurisdiccional de los derechos y, en definitiva, en la idea de que la jurisdicción constitucional —y aun la internacional— constituye la instancia última de determinación de su alcance. Sin embargo, consideramos que lecturas como esa no reflejan adecuadamente la realidad constitucional uruguaya.

Los procedimientos de reforma constitucional previstos en el artículo 331 son, en efecto, distintos de los establecidos para la elaboración de las leyes. Pero la especificidad de esa distinción no reside en la exigencia de mayorías cualificadas orientadas a la protección de minorías, sino en otras diferencias procedimentales. Entre ellas destacan la necesaria ratificación ciudadana directa y mayoritaria —mediante plebiscito— de los proyectos de reforma, así como la previsión de mecanismos de iniciativa accesibles, tanto para la ciudadanía como para minorías parlamentarias. Lejos de establecer obstáculos significativos para la actuación constitucional, el texto habilita su activación por mecanismos de promoción minoritarios.

La combinación de ratificación mayoritaria y mecanismos de iniciativa accesibles impide calificar a la Constitución uruguaya como contramayoritaria. En este sentido, ni el reconocimiento de derechos como límites frente al gobierno —incluso frente al legislador—, ni la existencia de un sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad de las leyes (artículos 256 y siguientes), determinan por sí solos esa caracterización.

Si bien el sistema admite la eventual imposición de una interpretación jurisdiccional de la Constitución en desmedro de la consignada en un acto legislativo, la discusión sobre el alcance de los derechos no queda clausurada por la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley. Los efectos de esa decisión se limitan al caso concreto, y la interpretación jurisdiccional no es vinculante más allá de él. Ello mantiene abiertas vías legítimas de respuesta mayoritaria, ya sea por vía legislativa o —como aquí interesa especialmente— mediante la reforma constitucional.

El argumento es simple, aunque no por ello irrelevante: se trata de poner de relieve algunas consecuencias de esta caracterización que suelen pasar inadvertidas, pero que deberían ser consideradas con mayor atención.

De este modo, se impone la elaboración de una teoría de la Constitución que tome en serio esta forma específica de articulación entre derechos y democracia[2]. Ello exige reconocer la centralidad de los aspectos institucionales en la interpretación constitucional —especialmente en relación con las cláusulas abiertas de la parte dogmática— y, en consecuencia, precisar las posiciones que, en materia de especificación de derechos, corresponde asumir al Poder Legislativo —y al Poder Ejecutivo como colegislador—, al Poder Judicial y al poder constituyente.

En este punto, y en relación con el recurrente debate estadounidense sobre el factor tiempo en la interpretación constitucional, cabe señalar que, sin perjuicio de la relevancia de una perspectiva de “Constitución viviente” (Gamarra, 2014; Bardazano, 2018), no debe perderse de vista un dato fundamental: en el caso uruguayo, lo que está efectivamente “vivo” es el propio constituyente.

En definitiva, el ordenamiento jurídico uruguayo se estructura como una variante de constitucionalismo democrático que puede inscribirse dentro de los modelos de constitucionalismo débil[3]. Ello se explica, principalmente, por la particular modalidad de rigidez constitucional, caracterizada —en lo que aquí interesa— por la existencia de mecanismos de reforma de promoción asequible y de decisión ciudadana directa y mayoritaria.

Por último, corresponde precisar que este trabajo no pretende ofrecer una justificación general del modelo —que presenta, sin duda, luces y sombras—, sino identificar algunos de sus rasgos a partir del análisis de su funcionamiento institucional, con el fin de delinear las bases del diálogo interpretativo entre los poderes representativos[4] y entre estos y el poder constituyente. Esta tarea resulta relevante, además, para advertir los riesgos de la importación de doctrinas elaboradas en contextos institucionales distintos y para poner de manifiesto la tensión entre el constitucionalismo uruguayo —de fuerte impronta ciudadana— y las posiciones de clausura interpretativa asumidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Desde un punto de vista metodológico, el enfoque adoptado en este trabajo se construye a partir de la interacción entre teoría y práctica constitucional. El análisis se nutre de herramientas provenientes de la filosofía del derecho, la teoría política y la teoría constitucional, pero toma en serio, a la vez, la práctica constitucional uruguaya como punto de partida para la elaboración conceptual. En este sentido, el modelo del constituyente “vivo” no se presenta únicamente como una descripción de un diseño institucional específico, ni exclusivamente como un ideal normativo, sino como el resultado de un ajuste recíproco entre reflexión teórica y práctica constitucional, en el que ambas dimensiones se corrigen y enriquecen mutuamente.

Este planteo presenta, además, una singularidad relevante respecto de las formulaciones habituales del constitucionalismo débil. En dichas aproximaciones, el carácter “débil” del control constitucional está asociado a la ausencia de una última palabra jurisdiccional y a la existencia de un diálogo interpretativo entre tribunales y legisladores. El diseño constitucional uruguayo incorpora de manera estructural la intervención directa de la ciudadanía en la redefinición del sentido constitucional, a través de los mecanismos de reforma previstos en el artículo 331. En este marco, la apertura interpretativa no se agota en una dinámica interinstitucional, sino que se proyecta hacia el cuerpo electoral como agente de decisión. El constitucionalismo uruguayo no solo debilita la supremacía judicial, sino que reconfigura los sujetos del diálogo constitucional, incorporando a la ciudadanía como instancia decisoria directa y mayoritaria del sentido constitucional.

A partir de estas premisas, el artículo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se examina la relación entre derechos y democracia, distinguiendo entre los problemas propios de una teoría de la justicia y aquellos que pertenecen al ámbito de una teoría de la autoridad, con especial atención al impacto del desacuerdo razonable sobre la determinación del contenido de los derechos. En segundo lugar, se analizan algunos rasgos institucionales del constitucionalismo uruguayo —en particular su peculiar modalidad de rigidez y los mecanismos de participación ciudadana en la reforma— que permiten caracterizarlo como una variante de constitucionalismo débil. Sobre esa base, en tercer lugar, se consideran las implicancias de este diseño para la distribución de responsabilidades interpretativas entre el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el poder constituyente. Finalmente, se examinan los riesgos asociados a la importación descontextualizada de doctrinas extranjeras y se plantean algunas tensiones estructurales en el diálogo entre el constitucionalismo uruguayo y la jurisprudencia interamericana.

2. Tres planos del debate constitucional: derechos, diseño institucional y autoridad interpretativa

La tensión entre derechos y democracia (Holmes, 1995) admite diversas respuestas en términos de diseño institucional y de estructuración del sistema de fuentes formales.

En un primer nivel, es posible distinguir entre sistemas de Constitución rígida -con actos constitucionales y legislativos formalmente diferenciados- y sistemas de Constitución flexible –caracterizados por la ausencia de Constitución en sentido formal-, que establecen respectivamente un dualismo o un monismo democrático. Es decir, que establecen dos procedimientos democráticos diferenciados, o uno solo, para la adopción de decisiones creadoras de normas jurídicas generales que disponen originalmente, entre otras cosas, sobre la delimitación de los derechos.

A su vez, dentro de los esquemas de Constitución rígida -y de supremacía constitucional formal-, cabe distinguir entre modelos fuertes y débiles en función de los niveles de rigidez y de las características del control jurisdiccional de regularidad constitucional de los actos legislativos.

Esta distinción permite ordenar el análisis en tres planos que con frecuencia aparecen entremezclados: el problema del desacuerdo sobre los derechos, la arquitectura institucional del sistema constitucional, y la distribución de la autoridad interpretativa.

2.1 Derechos y desacuerdo razonable

Los derechos pueden concebirse como mínimos determinantes de la dignidad que los gobernantes no deberían sacrificar en ningún caso bajo el propósito de satisfacer metas colectivas o incrementar bienes, y que, por ello, merecen especial protección jurídica[5].

Los derechos humanos —en sentido estricto— se presentan, así, como límites frente al poder, que no deberían ser desplazados ni siquiera por decisiones mayoritarias. En este sentido, expresan una pretensión de corrección que no se agota en la mera agregación de preferencias. Sin embargo, esa pretensión normativa coexiste con un hecho persistente: la existencia de desacuerdos razonables acerca de cuáles son esos derechos y cuál es su alcance (Waldron, 1999, 2016)[6]. Dado que las formulaciones constitucionales e internacionales de los derechos se expresan en términos abstractos, su aplicación (la especificación de los derechos) exige opciones interpretativas que no están predeterminadas por el texto y que admiten más de una respuesta plausible.

De este modo, la tensión entre derechos y democracia no se presenta únicamente como un conflicto entre límites sustantivos y decisiones mayoritarias, sino como un problema de autoridad: quién debe decidir, en contextos de desacuerdo, cuál es la mejor interpretación de los derechos. En tales condiciones, la posibilidad de que su especificación sea adoptada mediante procedimientos democráticos aparece como una respuesta institucional que no puede ser descartada de antemano.

2.2 Diseño institucional: monismo y dualismo democrático

En el modelo de constitución flexible, asociado a la soberanía parlamentaria o monismo democrático -como el de Westminster-, no existen actos constitucionales formales ni supremacía constitucional por la fuente. De ello se sigue que la normativa sobre los derechos no cuenta con una protección especial fundada en mayores exigencias procedimentales para su elaboración. En consecuencia, la deliberación y la decisión mayoritaria de carácter representativo, expresadas en leyes ordinarias, constituyen el mecanismo decisorio incluso para la formulación jurídica de derechos humanos.

En el caso paradigmático del Reino Unido, diversos factores -históricos, culturales y vinculados al funcionamiento de su sistema político- han contribuido a que no se desarrolle un temor particularmente intenso frente a eventuales abusos mayoritarios en perjuicio de minorías (Ekins, 2019). Estas circunstancias explican, en buena medida, la persistencia del modelo sin alteraciones sustantivas.

En contextos en los que coexisten compromisos liberales e igualitarios con desacuerdos persistentes sobre el alcance de los derechos, no resulta particularmente objetable la opción institucional de no sacrificar la decisión mayoritaria en la determinación jurídica de sus controversiales límites.

Por su parte, los ordenamientos estructurados sobre constituciones formales dotadas de rigidez[7] establecen, en términos generales, un modelo dualista de toma de decisiones colectivas atribuibles a la comunidad -a la Nación, según la Constitución uruguaya- que determinan la creación normativa abstracta y general. En estos sistemas, existen dos procedimientos para la elaboración de normas de tal alcance, lo que determina una distinción formal entre actos constitucionales y legislativos, es decir, entre Constitución y ley. Esta diferenciación procedimental se vincula, a su vez, con la asignación de un determinado valor y fuerza a cada uno de esos actos. En particular, se reconoce supremacía por la fuente a la Constitución, lo que convierte a la jerarquía en el criterio central de resolución de conflictos en supuestos de antinomia.

Un diseño institucional de este tipo presupone la conveniencia de distinguir entre decisiones ordinarias y extraordinarias, así como la idea de que distintas materias merecen tratamientos procedimentales diferenciados. Así, los mecanismos de creación constitucional -de vocación extraordinaria- se instituyen con exigencias distintas y, en cierto sentido, de mayor complejidad o peso democrático que los de creación legislativa, de vocación ordinaria[8].

Para instituir procedimientos de elaboración de actos constitucionales dotados de rigidez, las Constituciones suelen establecer, al menos, alguno de los siguientes requisitos: (i) participación y pronunciamiento directo de la ciudadanía; (ii) actuación de órganos especialmente elegidos para adoptar el acto constitucional (convenciones o asambleas constituyentes); (iii) actuación de órganos legislativos ordinarios mediante procedimientos especiales, tales como mayorías cualificadas, aprobación en distintas legislaturas (cláusulas de enfriamiento) o exigencias adicionales de deliberación o participación^[9].

La definición concreta de los requisitos procedimentales, así como de los contenidos constitucionales que se consideran merecedores de ese tratamiento reforzado, resulta determinante de los diferentes modelos de constitucionalismo.

El modelo dualista de rigidez o supremacía constitucional formal puede justificarse, al menos, por dos tipos de razones. En primer lugar, por la conveniencia de establecer límites a los poderes constituidos representativos a fin de prevenir excesos y favorecer la protección de los derechos. En segundo lugar, por la conveniencia de contar con procedimientos diferenciados para la adopción de decisiones colectivas ordinarias y extraordinarias, asociados a una pretendida mayor calidad democrática de los procesos de creación constitucional.

Puede distinguirse, así, entre una justificación material, orientada a proteger y dotar de estabilidad determinados contenidos normativos, y una justificación formal o procedimental de la rigidez constitucional, que atribuye a la actuación constitucional una mayor legitimidad democrática en razón de su procedimiento y, eventualmente, una función revisora de la actuación ordinaria. La articulación de estas justificaciones, así como las distintas concepciones sobre la democracia y los riesgos de su degeneración abusiva, conducen a soluciones diversas que, a su vez, demarcan distintos modelos institucionales.

2.3 Autoridad interpretativa: constitucionalismo fuerte y débil[10]

En los modelos fuertes de constitucionalismo, los órganos jurisdiccionales se configuran como portavoces definitivos o últimos de la Constitución. En los modelos débiles, en cambio, la interpretación contenida en una sentencia de declaración de inconstitucionalidad cierra el caso sometido a decisión, pero no la disputa conceptual subyacente sobre el alcance de los derechos.

De este modo, las diferencias interpretativas entre órganos jurisdiccionales y poderes políticos -incluido el poder constituyente derivado- pueden ser persistentes y legítimas. La interpretación constitucional resulta, entonces, del diálogo entre diversos actores que, en el marco de sus funciones institucionales, aportan sus puntos de vista.

La caracterización de un modelo como fuerte o débil depende, en consecuencia, de cómo se distribuye la autoridad interpretativa. Esta distribución se determina en función de dos variables: (i) los niveles de rigidez constitucional, que inciden en la plausibilidad de respuestas constitucionales; y (ii) el diseño del control de constitucionalidad, en particular en lo relativo a la posibilidad de respuestas legislativas frente a declaraciones jurisdiccionales de inconstitucionalidad de las leyes.

(i) Niveles de rigidez y asequibilidad de respuestas constitucionales. Cuando no existen obstáculos significativos para la reforma constitucional (rigidez moderada), es posible responder a una interpretación jurisdiccional controvertida mediante la adopción de un nuevo acto constitucional que especifique la disposición en cuestión. En estos casos, la asequibilidad de respuestas constitucionales –entendida como la posibilidad efectiva de una interpretación auténtica- reduce la centralidad de los tribunales y configura un modelo débil. Por el contrario, los sistemas con procedimientos de reforma especialmente exigentes (rigidez pronunciada), al potenciar las preferencias de ciertas minorías, dificultan la instrumentación de respuestas constitucionales.

(ii) Disponibilidad de respuestas legislativas. Existen también modelos débiles en virtud de la posibilidad de respuestas legislativas frente a interpretaciones jurisdiccionales (Dixon, 2023). En algunos casos, esta posibilidad se encuentra prevista de forma expresa, como en el sistema canadiense mediante la notwithstanding clause (Hogg y Bushell, 2014; Dixon, 2019). Aun cuando no exista una previsión explícita, la legitimidad de respuestas legislativas puede apoyarse en la interpretación de otras disposiciones constitucionales, en particular aquellas relativas a los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad. En los sistemas en los que estas sentencias no tienen efecto derogatorio, sino de inaplicación al caso concreto de la disposición cuestionada, el diálogo entre poderes no queda clausurado y los distintos órganos conservan un rol interpretativo relevante.

La distinción entre estos tres planos –desacuerdo sobre los derechos, arquitectura institucional y distribución de la autoridad interpretativa- permite ordenar analíticamente discusiones que con frecuencia aparecen entremezcladas en la teoría constitucional. Sobre esta base, es posible examinar cómo distintos diseños constitucionales distribuyen la autoridad interpretativa y qué tipos de respuestas institucionales habilitan frente a controversias sobre el sentido de la Constitución.

En lo que sigue, empleamos este marco analítico para examinar el caso uruguayo, con el fin de mostrar que la combinación de una rigidez moderada y de un control de constitucionalidad de efectos limitados configura un modelo de constitucionalismo débil con una singular apertura a la intervención directa de la ciudadanía.

3. El constitucionalismo uruguayo como modelo débil

A partir del marco analítico presentado en el apartado anterior, corresponde examinar el diseño constitucional uruguayo a efectos de determinar su ubicación dentro de los modelos de constitucionalismo. En particular, interesa analizar cómo se articulan, en el caso uruguayo, los niveles de rigidez constitucional y el diseño del control de constitucionalidad de las leyes, en tanto variables determinantes de la atribución de autoridad interpretativa.

Argumentaremos que la combinación de mecanismos de reforma constitucional mayoritarios y asequibles con un sistema de control jurisdiccional de efectos modestos permite caracterizar al constitucionalismo uruguayo como un modelo débil, estructurado en torno a un constituyente vivo y de fuerte impronta ciudadana.

3.1. Un constituyente “vivo”: la reforma constitucional

El argumento central de este trabajo es que la rigidez de la Constitución uruguaya es moderada, en la medida en que su modificación es mayoritaria y asequible para la ciudadanía. Esta configuración da lugar a un modelo de constitucionalismo débil basado en la idea de un constituyente “vivo”. Con esta expresión aludimos a un sistema en el que la interpretación constitucional no queda clausurada por los órganos jurisdiccionales, en tanto la ciudadanía conserva la capacidad efectiva de intervención a través de procedimientos de reforma asequibles. En la tensión entre derechos y democracia, la Constitución confiere así un peso singular al componente democrático, al mantener institucionalmente disponibles respuestas constitucionales frente a interpretaciones controvertidas.

Considerando el derecho positivo, la Constitución uruguaya es incuestionablemente rígida, en tanto establece procedimientos diferenciados para la elaboración de actos constitucionales respecto de los previstos para la producción legislativa ordinaria (artículos 79 inciso segundo, 133 y siguientes, 167 ordinal 7º y 214 y siguientes).

El artículo 331 dispone que la Constitución puede ser reformada total o parcialmente mediante cuatro procedimientos: iniciativa popular (literal A), iniciativa legislativa (literal B), Convención Nacional Constituyente (literal C) y el denominado de “leyes constitucionales” (literal D). Todos ellos culminan necesariamente con la aprobación mediante decisión directa de la ciudadanía a través de plebiscito[11].

La coexistencia de estos mecanismos –que llevó a Jiménez de Aréchaga a caracterizar el sistema como de “frondosidad tropical” (Jiménez de Aréchaga, 1949, p. 226)- permite que la ciudadanía y sus representantes opten entre distintos procedimientos en función de la entidad de la reforma proyectada y de consideraciones de oportunidad. En términos generales, esta pluralidad resulta virtuosa desde el punto de vista democrático.

En particular, los mecanismos previstos en los literales A y B dan cuenta del carácter accesible y mayoritario de la reforma constitucional. Ambos habilitan la promoción de reformas por minorías –ciudadanas o legislativas- y exigen su aprobación mediante decisión mayoritaria de los ciudadanos que concurren al plebiscito.

El procedimiento denominado de “iniciativa popular” -en rigor, de iniciativa ciudadana- consiste en la proposición de un proyecto articulado de reforma por el 10% de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional. La presentación se formaliza ante la Asamblea General, que a su vez puede formular proyectos “sustitutivos” -en rigor, alternativos-[12], que deben someterse conjuntamente a decisión directa en el acto plebiscitario. Por su parte, el procedimiento de iniciativa legislativa puede activarse mediante la adhesión de dos quintos de los miembros de la Asamblea General, sin necesidad de deliberación formal previa[13].

En ambos casos, el plebiscito debe celebrarse en oportunidad de la elección más próxima, que asegure una antelación de al menos seis meses desde la presentación del proyecto[14]. La aprobación exige que hayan votado por “Sí” la mayoría absoluta de los ciudadanos que “concurran a los comicios”, siempre que representen al menos el 35% de los inscriptos en el Registro Cívico Nacional. Este diseño combina un umbral de participación[15] con una regla de mayoría entre los votantes efectivos[16], lo que refuerza el carácter mayoritario del mecanismo decisorio.

En definitiva, la posibilidad de iniciativa minoritaria y la necesaria aprobación mediante decisión mayoritaria directa de la ciudadanía permiten afirmar que la reforma constitucional en el ordenamiento uruguayo es, en términos sustantivos, asequible, mayoritaria y de fuerte impronta ciudadana. Esta configuración institucional sustenta la caracterización del sistema como un constitucionalismo débil estructurado en torno a un constituyente vivo[17].

3.2. El control de constitucionalidad de las leyes y sus efectos limitados

Si bien el rasgo determinante del modelo débil de constitucionalismo que se presenta en este artículo es la moderada rigidez, ligada al carácter mayoritario y asequible de los mecanismos de reforma, el diseño del control de constitucionalidad de las leyes contribuye en el mismo sentido.

Se trata de un sistema de control confiado al Poder Judicial, pero concentrado en la Suprema Corte de Justicia, su órgano de mayor posición institucional[18]. La legitimación para su promoción se confiere a los lesionados en un interés directo, personal y legítimo por la disposición cuestionada[19], y los efectos del fallo de declaración de inconstitucionalidad de una ley se limitan al caso concreto, alcanzando solo a las partes del proceso[20].

Ninguna disposición constitucional confiere a un órgano la condición de “intérprete último” de la Constitución. Por el contrario, cada Poder la interpreta con el alcance propio de sus funciones. El artículo 85 numeral 20 establece la potestad legislativa de interpretar la Constitución con carácter general, mientras que los artículos 256 y siguientes atribuyen a la Suprema Corte de Justicia la potestad originaria y exclusiva de declarar la inconstitucionalidad de las leyes y, con ello, determinar su inaplicación para el caso.

La decisión jurisdiccional produce, desde luego, cosa juzgada respecto del caso, pero no elimina el desacuerdo interpretativo sobre el alcance de los derechos. Antes bien, el sistema prevé mecanismos que favorecen la continuidad del diálogo constitucional y así ha sido desarrollado legislativamente. Por un lado, la apertura al diálogo con el legislador se entabla formalmente: el artículo 522 del Código General del Proceso establece que toda sentencia que declara la inconstitucionalidad debe ser comunicada al Poder Legislativo[21]. En el mismo sentido, y en forma armónica con la distribución de autoridad interpretativa con los alcances establecidos en los artículos 85 numeral 20 y 256 y siguientes de la Constitución, el artículo 14 del Código Civil faculta a la Suprema Corte de Justicia para que “siempre que lo crea conveniente” active el diálogo con el Poder Legislativo, poniendo en su conocimiento las dificultades interpretativas o vacíos normativos detectados, con el fin de estimular la eventual revisión legislativa.

Por otro lado, no existe un deber del Poder Legislativo -ni del Poder Ejecutivo como colegislador- de derogar o modificar la ley declarada inconstitucional. Ello equivaldría a conferir efectos generales a la sentencia, en contradicción con el diseño constitucional. Es posible tanto la aceptación de la interpretación judicial como la insistencia en la interpretación legislativa previa, manteniendo sin alterar ni derogar el texto legal[22].

Por último, la inexistencia de un régimen de precedente obligatorio en el sistema uruguayo y la relativa frecuencia en la integración de la Suprema Corte de Justicia –derivada de los límites temporales del cargo[23]- favorecen la posibilidad de cambios interpretativos en el tiempo, lo que puede incidir en la reconsideración legislativa.

En suma, la combinación de mecanismos de reforma constitucional mayoritarios y asequibles con un sistema de control de constitucional de efectos limitados hace del caso uruguayo una expresión del constitucionalismo débil. En él, la decisión jurisdiccional no clausura el diálogo interpretativo, sino que éste permanece abierto a la intervención de la ciudadanía o sus representantes (Gamarra, 2023, 2025, Bardazano, 2024, 2025).

3.3. El constituyente “vivo”: alcance y límites del concepto

La caracterización del modelo uruguayo como un constitucionalismo de constituyente “vivo” exige algunas precisiones conceptuales, en la medida en que la expresión opera, a lo largo de este trabajo, en tres planos analíticamente distinguibles. En un primer plano, descriptivo, alude al diseño institucional articulado por el artículo 331 y por los efectos limitados del control de constitucionalidad, en cuya combinación el cuerpo electoral conserva la capacidad efectiva de pronunciarse sobre el sentido de las disposiciones constitucionales. En un segundo plano, hermenéutico, opera como criterio orientador de la interpretación constitucional, en tanto tomarse en serio al constituyente vivo supone reconocer que la determinación del alcance de las cláusulas abiertas no se agota en las decisiones interpretativas de los órganos jurisdiccionales, y que, en los casos controversiales, la efectiva disponibilidad institucional de respuestas mayoritarias condiciona el peso atribuible a las interpretaciones jurisdiccionales precedentes. En un tercer plano, normativo, expresa una opción a favor de un modelo que articula derechos y democracia mediante mecanismos de apertura interpretativa hacia la ciudadanía, frente a alternativas de clausura jurisdiccional, tanto doméstica como internacional.

Estos tres planos se sostienen recíprocamente, pero no son intercambiables. La afirmación descriptiva podría sostenerse aunque se rechazara la valoración normativa: el modelo es lo que es con independencia de su mérito. La afirmación hermenéutica, en cambio, presupone alguna versión de la afirmación normativa, en tanto orienta la práctica interpretativa hacia un determinado ideal de articulación entre derechos y democracia. Distinguir estos planos permite separar las objeciones que pueden formularse al argumento: una cosa es discutir si el diseño institucional uruguayo efectivamente habilita la intervención ciudadana de manera efectiva y asequible, y otra es discutir si esa intervención es deseable o cómo debe ponderarse en la interpretación.

La expresión “constituyente vivo” guarda relación con —pero también se distingue de— la noción de “Constitución viviente” desarrollada en la tradición constitucional estadounidense y recogida, con matices propios, en la doctrina uruguaya (Gamarra, 2014; Bardazano, 2018, Risso Ferrand, 2025). En el debate anglosajón, living constitutionalism designa, en términos generales, una doctrina interpretativa según la cual el contenido constitucional evoluciona a través de la práctica hermenéutica de los tribunales y de otros actores, sin necesidad de modificación textual. El núcleo de esa concepción es la mutación interpretativa: la Constitución se mantiene “viva” en la medida en que sus intérpretes —principalmente los jueces— ajustan su sentido a las condiciones cambiantes de la comunidad política.

La noción de constituyente vivo que aquí postulamos opera en un registro distinto. Lo que se mantiene “vivo” no es el texto interpretado, sino el sujeto político institucionalmente habilitado para modificarlo. La evolución constitucional no se produce, en este modelo, inevitablemente por mutación hermenéutica silenciosa, sino también por intervención formal y deliberada del cuerpo electoral mediante los mecanismos del artículo 331. Esta alternativa de actuación tiene consecuencias relevantes.

La primera es que el constituyente vivo, en cuanto opere efectivamente, reduce la necesidad —y, en ciertos casos, la legitimidad— de la mutación interpretativa sin mediación mayoritaria. La segunda es que el modelo en cierta medida desplaza el lugar de la “vida” constitucional desde la práctica interpretativa hacia la práctica política, sin renunciar por ello a la dimensión hermenéutica que toda Constitución supone.

Esta distinción no implica que ambos planteos sean estrictamente incompatibles. El constituyente vivo puede operar también como mecanismo de corrección frente a interpretaciones jurisdiccionales controvertidas, asumiendo así una función de respuesta frente a lecturas que se consideran ilegítimas, desmesuradas o, simplemente, que suponen un desarrollo o especificación de la Constitución que no se comparte. Pero esa función presupone, precisamente, que la ciudadanía es un agente especialmente relevante en el diálogo institucional sobre el sentido constitucional[24], y que las interpretaciones contenidas en actos jurisdiccionales –sin perjuicio de la resolución del caso-operan bajo condiciones de eventual revisión mayoritaria.

El planteo dialoga, asimismo, con tradiciones contemporáneas que han problematizado el carácter exclusivamente fundacional del poder constituyente. Entre ellas, resulta especialmente pertinente la propuesta de Colón-Ríos (2012, 2020), que defiende un modelo de constitucionalismo débil articulado en torno a la disponibilidad efectiva del poder constituyente más allá del momento fundacional. La idea de un constituyente que permanece activo a través de mecanismos de reforma asequibles encuentra, en el sistema uruguayo, una expresión institucional concreta y de larga data, anterior a las formulaciones teóricas que la han reivindicado en la literatura comparada reciente.

En clave latinoamericana, la noción se inscribe también en las discusiones sobre la “sala de máquinas” de la Constitución (Gargarella, 2014) y sobre el constitucionalismo dialógico (Gargarella, 2021). Frente al diagnóstico de que el constitucionalismo latinoamericano ha tendido a expandir las declaraciones de derechos sin democratizar correlativamente los mecanismos de toma de decisiones, el caso uruguayo ofrece una respuesta institucional específica: una sala de máquinas que, en su nivel constitucional, permanece asequible a la intervención ciudadana directa. Esto no implica resolver las objeciones formuladas a la concentración del poder en el plano legislativo, pero sí desplaza el eje de la discusión, en la medida que la pregunta sobre quién decide el sentido constitucional encuentra, en el ordenamiento uruguayo, una respuesta que no concentra ese poder ni en los tribunales ni en las mayorías parlamentarias.

Conviene, por último, identificar las condiciones de funcionamiento del modelo y sus posibles patologías. La idea de un constituyente vivo no presupone una ciudadanía idealizada ni una asunción ingenua sobre la calidad deliberativa de los procesos plebiscitarios. Su funcionamiento razonable depende, plausiblemente, de un conjunto de condiciones institucionales y culturales: un sistema de partidos consolidado que canalice y estructure el debate constitucional; mecanismos de información pública sobre los proyectos sometidos a plebiscito; una cultura cívica que sostenga la participación en el plebiscito -en buena medida reforzada por su obligatoriedad-; y un umbral de participación —como el establecido por el artículo 331— que mitigue el riesgo de decisiones adoptadas por mayorías intensas pero minoritarias.

La ausencia o el deterioro de estas condiciones podría comprometer el funcionamiento del modelo, exponiéndolo a patologías como la captura por intereses concentrados, la simplificación binaria de cuestiones complejas, o la manipulación mediática del proceso plebiscitario. El reconocimiento de estas condiciones no debilita el modelo, sino que exige incorporarlas al análisis de su funcionamiento concreto y evitar presentarlo como una solución institucional autosuficiente.

Con estas precisiones, la noción de constituyente vivo puede sostener el peso argumentativo que se le atribuye en los apartados siguientes, donde se examinan las consecuencias interpretativas del diseño constitucional uruguayo y sus tensiones con la jurisprudencia interamericana.

4. Consecuencias interpretativas del diseño constitucional uruguayo

Hasta aquí hemos argumentado que un diseño institucional como el uruguayo - caracterizado por mecanismos de reforma constitucional mayoritarios y asequibles y por un control de constitucionalidad de las leyes modesto-, hace posible un constituyente “vivo” y ciudadano. En este apartado, incorporamos una dimensión de crítica normativa a las lecturas contramayoritarias de la Constitución uruguaya y procuramos justificar el valor de la interpretación que postulamos.

En los estudios sobre autoridad interpretativa en el ordenamiento jurídico uruguayo, aquilatar la relevancia del constituyente en la interpretación de los derechos constitucionales tiene consecuencias normativas. En particular, recuperar el lugar que la Constitución reserva a la agencia interpretativa de la ciudadanía procura contribuir a prevenir la “alienación constitucional” (Post y Siegel, 2013, p. 53). Por el contrario, caracterizar a la Constitución uruguaya como contramayoritaria puede profundizar una relación alienada entre los ciudadanos y las instituciones constitucionales, en la medida en que les niega la agencia interpretativa que el propio diseño institucional alienta.

La crítica normativa que aquí se propone parte de la idea de que la pérdida de espesor del derecho a la participación política —del que son titulares los integrantes del cuerpo electoral— puede comprenderse como una forma de alienación: la imposibilidad de los ciudadanos de reconocerse como autores del derecho. Sus manifestaciones más comunes son el desapego y la impotencia en la relación entre el ciudadano y las instituciones.

En este sentido, atribuir a la Constitución uruguaya un diseño orientado a la supremacía judicial desplaza la comprensión del derecho como resultado de la acción colectiva y contribuye a despolitizar la participación. Ello ocurre en la medida en que se debilitan las expectativas de los ciudadanos de poder prever razonablemente el alcance de sus derechos y de incidir en su determinación. La consecuencia normativa de esa despolitización es que, en un contexto en el que las transformaciones jurídicas más relevantes quedan en manos de decisiones jurisdiccionales, resulta poco plausible que los ciudadanos vivan su vínculo con la constitución y la ley como el resultado de un esfuerzo político común[25].

Como señalamos, la tensión entre el carácter indecidible (inalienable) de los derechos y la existencia de desacuerdos razonables acerca de su alcance ha recibido, en términos institucionales, una respuesta estable desde hace prácticamente un siglo en el sistema constitucional uruguayo[26]: los desacuerdos sobre el alcance de los derechos se tramitan a través de un modelo dinámico de constituyente “vivo”. Este modelo no clausura la discusión sobre los derechos ni la concentra exclusivamente en órganos jurisdiccionales. Se trata, en este sentido, de un constitucionalismo de ciudadanía que desalienta la supremacía judicial y favorece formas de diálogo interpretativo entre distintos agentes.

Esta singularidad tiene al menos dos implicaciones relevantes: (i) exige cautela en el recurso a doctrinas elaboradas sobre diseños institucionales diferentes (como la argentina, colombiana, chilena, española, estadounidense o alemana); y (ii) pone de relieve las tensiones entre el modelo constitucional uruguayo y la construcción del sistema interamericano de derechos humanos, según ha sido desarrollada por la Corte Interamericana (Colombo, 2024), (Helander, 2023).

Lo anterior no excluye la relevancia de la metodología comparativa en la investigación jurídica ni desconoce el diálogo que, en un contexto de globalización jurídica, tiene lugar entre estudiosos del derecho. Implica, más bien, advertir que la incidencia normativa de esos argumentos de derecho comparado depende de las condiciones institucionales específicas en que se insertan.

4.1 Riesgos de la importación doctrinal descontextualizada

La indagación de la doctrina y la jurisprudencia extranjeras es una práctica habitual en la labor dogmática y puede resultar fecunda como fuente de inspiración y como recurso para enriquecer la labor interpretativa, pero no provee, por sí sola, razones decisorias jurídicamente válidas (Caffera, 2025). A partir de la identificación de similitudes y diferencias entre ordenamientos, es posible comparar justificaciones, interpretaciones y resultados, así como explorar alternativas y desarrollar nuevas propuestas.

Sin embargo, la importación de doctrinas constitucionales elaboradas en contextos institucionales diversos exige especial cautela, en particular cuando existen diferencias estructurales en la configuración de la supremacía constitucional; esto es, en el régimen de reforma constitucional y en el diseño del control de constitucionalidad.

En tales casos, la introducción de injertos doctrinarios sin correlato normativo suficiente requiere una justificación especialmente robusta. Esta cautela se impone incluso en investigaciones dogmáticas sobre el alcance de derechos formulados en términos similares en constituciones de otros Estados o en instrumentos internacionales de derechos humanos. No basta con el cotejo aislado de los enunciados y de sus interpretaciones doctrinarias o jurisprudenciales: es necesario atender al modo en que, en cada sistema, se distribuye la autoridad interpretativa. Esta exigencia se acentúa si se considera que, dada la abstracción de los enunciados constitucionales, es habitual la existencia de desarrollos legislativos que inciden en su concreción. Cuando emergen dudas interpretativas —como ocurre en los casos difíciles— las definiciones orgánicas relativas a la distribución de la autoridad interpretativa adquieren centralidad para lidiar con el desacuerdo.

En este punto, aun desde perspectivas diversas, puede coincidirse con Risso Ferrand (2025) en que los fundamentos elaborados en el contexto estadounidense —y en otros sistemas con diseños distintos— no son, sin más, trasladables al caso uruguayo. Ello se explica por la especificidad de un modelo que, como hemos argumentado, no resulta adecuadamente caracterizable como contramayoritario, lo que justifica adoptar una actitud cautelosa frente a los trasplantes doctrinarios.

Precisamente por esa singularidad, el caso uruguayo merece ser considerado como un ejemplo paradigmático de constitucionalismo débil, aunque con frecuencia sea omitido en la literatura comparada, que suele privilegiar otros modelos (como el canadiense o el sueco) (Bayón, 2000). En ese sentido, en nuestros trabajos previos hemos encontrado referencias en autores como Tushnet (1999, 2009), Ely (1997), Bickel (1986) o Thayer (1893), entre otros, porque ofrecen razones convincentes a favor de un modelo constitucional considerado con la democracia. Sin embargo, lo decisivo no es la afinidad teórica, sino el hecho de que la Constitución uruguaya efectivamente establece un constitucionalismo democrático, de diálogo interpretativo y ciudadano[27].

En definitiva, la importación doctrinal descontextualizada puede erosionar un sistema de frenos y contrapesos bien diseñado, alterando sus equilibrios y socavando su singular e intensamente democrática forma de gobierno. La preservación de su integridad no es solo un asunto de puridad técnica, sino también de respeto por los arreglos básicos mediante los cuales la comunidad política -democráticamente- ha resuelto cómo adoptar sus decisiones, incluso en las cuestiones relativas a los derechos.

4.2 Tensiones con la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Hemos reseñado las razones que impiden afirmar la existencia de un “intérprete jurisdiccional último” de las disposiciones constitucionales uruguayas, más allá de la resolución de un caso concreto. Sobre esa base, este epígrafe problematiza la tensión estructural que surge al reconocer a un órgano jurisdiccional internacional que tiende a configurarse como intérprete último de disposiciones convencionales sobre derechos[28], cuya base textual es, por lo general, similar a la de las disposiciones de la Constitución uruguaya. El objetivo no es negar la fuerza normativa de la Convención, sino advertir un problema de articulación entre sistemas con diferentes criterios de distribución de la autoridad interpretativa.

El efecto inter partes de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las leyes en el derecho uruguayo, la ausencia de precedente obligatorio y la efectiva disponibilidad de respuestas interpretativas constitucionales y legislativas frente a interpretaciones jurisdiccionales son rasgos de un modelo difícilmente conciliable con ciertas posiciones asumidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La mayor tensión se genera a partir de la pretendida potestad de declarar internacionalmente que una ley contraria a la Convención “carece de efectos”[29], así como de la atribución de carácter general y vinculante a las doctrinas contenidas en sus fallos, incluso respecto de terceros que no fueron parte del proceso -a través de la denominada cosa interpretada o res interpretata-[30]. Ello introduce una distorsión en un sistema constitucional que descansa sobre un delicado equilibrio interno[31] y que admite un diálogo interpretativo sobre el sentido de los derechos entre diferentes agentes, incluida la ciudadanía.

Por otra parte, el lugar destacado que el derecho constitucional de los Estados reconoce a los mecanismos de división del poder y al gobierno democrático no encuentra un correlato equivalente en el derecho internacional de los derechos humanos.

En el plano constitucional, no resulta técnicamente adecuado ni conceptualmente razonable escindir las normas que formulan derechos y las que organizan el poder. No solo porque la suerte de las primeras depende en gran medida de las segundas (Gargarella, 2014), sino también porque la interpretación de la Constitución exige un análisis sistemático orientado a la armonización de todas sus partes. Por las mismas razones, tampoco es razonable asumir una determinada concretización de los derechos con prescindencia de la distribución formal del poder -interna, y en su caso, también internacional-, al interpretar cláusulas contenidas en tratados o convenciones.

Así, ante un modelo constitucional de marcada impronta democrática que, aún con falencias, funciona razonablemente como tal[32], es necesaria una cierta deferencia hacia la interpretación doméstica de las disposiciones abstractas sobre derechos. Esto supone, por lo menos, reconocer un margen de apreciación nacional significativo y abandonar la pretensión de atribuir eficacia general a las interpretaciones de la Corte Interamericana.

Las implicancias normativas del postulado de la corrección funcional de los órganos jurisdiccionales de los Estados en la interpretación constitucional (Hesse, 1992)[33] se proyectan en la interpretación convencional realizada por tribunales internacionales, que no debería tampoco desatender los aspectos procedimentales y democráticos internos.

Las objeciones que se formulan desde una perspectiva democrática al control jurisdiccional de constitucionalidad de las leyes (Bickel, 1986); (Ely, 1997), (Gargarella, 1996); (Moreno Rodríguez Alcalá, 2011) encuentran en el sistema uruguayo un modelo de diálogo entre poderes representativos y un constituyente vivo y ciudadano. En ese esquema, la inserción de una jurisdicción internacional con el alcance que le confiere la doctrina producida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, resulta estructuralmente incapaz de dar cuenta de la dificultad democrática referida y termina por desconfigurar la forma específica en que la Constitución uruguaya ha decidido afrontarla.

5. Conclusiones

El caso uruguayo muestra que la tensión entre derechos y democracia se resuelve en el plano institucional, ya que su articulación en última instancia depende del modo en que cada sistema distribuye la autoridad para decidir sobre los derechos.

En este trabajo hemos sostenido que la Constitución uruguaya configura un modelo de constitucionalismo débil, con énfasis en su componente democrático. Ello se explica por su moderada rigidez –expresada en la asequibilidad de la reforma y su carácter mayoritario-, así como por el carácter limitado o modesto del sistema de control de constitucionalidad de las leyes -concentrado, de efectos inter partes, y sin precedente obligatorio-.

La combinación de estos dos elementos, respectivamente determinantes de la supremacía constitucional y de su efectividad, inciden en la interpretación constitucional, que no queda clausurada por la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley. En el ordenamiento uruguayo permanecen institucionalmente disponibles tanto respuestas constitucionales como respuestas legislativas frente a interpretaciones jurisdiccionales controvertidas. De este modo, el diálogo sobre el alcance de la Constitución y de los derechos no se agota en la relación entre los jueces y el legislador, sino que está abierta a la participación directa de la ciudadanía en la interpretación constitucional.

En este sentido, el constitucionalismo uruguayo no solo debilita la centralidad judicial, como ocurre en otras formulaciones del constitucionalismo débil, sino que presenta una singularidad adicional: incorpora de manera estructural la intervención directa y mayoritaria de la ciudadanía en la redefinición del sentido constitucional. La noción de constituyente “vivo” procura dar cuenta, precisamente, de esta forma específica de apertura del proceso interpretativo constitucional.

Esta peculiar manera de lidiar con la tensión entre derechos y democracia tiene, a nuestro juicio, dos consecuencias principales. Por un lado, exige cautela en el recurso a doctrinas elaboradas a partir de sistemas constitucionales asentados sobre arreglos institucionales muy distintos. Por otro, resulta de difícil conciliación con posiciones de clausura interpretativa sobre el alcance de los derechos, como la asumida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En otras palabras, no resulta sencillo compatibilizar un constitucionalismo débil, de ciudadanía y de diálogo institucionalizado, con un convencionalismo fuerte.

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Contribución de los autores (Taxonomía CRediT): 1. Conceptualización, 2. Curación de datos, 3. Análisis formal, 4. Adquisición de fondos, 5. Investigación, 6. Metodología, 7. Administración de proyecto, 8. Recursos, 9. Software, 10. Supervisión, 11. Validación, 12. Visualización, 13. Redacción - borrador original, 14. Redacción - revisión y edición.

D.G. ha contribuido en: 1, 3, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14 y G. B. en 1, 3, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14.

Disponibilidad de datos: El conjunto de datos que apoya los resultados de este estudio no se encuentra disponible.

Editor responsable Miguel Casanova: mjcasanova@um.edu.uy

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[1] Así lo ha sostenido Risso Ferrand (2014; 2010). Más recientemente, ha objetado la forma en que entendemos el caso uruguayo (Gamarra, 2023; y Bardazano, 2024) y, en consecuencia ha insistido: “En Uruguay la solución única ha sido la contramayoritaria, incuestionablemente establecida en todas nuestras constituciones, con textos expresos a partir de 1934” (Risso Ferrand, 2025, p. 3).

[2] Sobre la tensión entre derechos y democracia véase, entre otros, Holmes (1995), Rubio Llorente (2012), Alexy (2005), Orunesu (2012) y Gargarella (2021).

[3] Tushnet, (1999 y 2009), Bayón (2000), Melero de la Torre (2017), Solari (2012; 2015), Bardazano (2024), Gamarra (2023).

[4] Empleamos la expresión en el mismo sentido que en el artículo 82 de la Constitución. Los poderes representativos en la terminología constitucional uruguaya incluyen al Poder Judicial. El artículo mencionado refiere a la forma de gobierno, y disciplina cómo se ejerce la soberanía -cuyo titular es la Nación-, distinguiendo entre supuestos de ejercicio directo por el Cuerpo Electoral e indirecto por los poderes representativos que la Constitución establece. El Poder Judicial es parte del Gobierno, según ha reconocido unánimemente la doctrina uruguaya y expresa el poder del Estado -indirectamente- al expedir actos jurisdiccionales con carácter de cosa juzgada (véase Jiménez de Aréchaga, 1991).

[5] Esta concepción ha conducido a considerar a los derechos como “cartas de triunfo de los individuos”, según Dworkin (1993), “cotos vedados”, según Garzón Valdés (1989); o “esferas de lo indecidible”, según Ferrajoli (2006).

[6] Véase también Ferreres Comella (2012,), Gargarella (1996; 2021), Moreno Rodríguez Alcalá (2011).

[7] Sobre la distinción entre constituciones rígidas y flexibles, véase el trabajo clásico de Bryce (1988).

[8] Cassinelli Muñoz al referir al sistema constitucional uruguayo destaca su carácter “profundamente democrático”. En ese sentido, señala la existencia de una correlación entre el valor y fuerza de los actos jurídicos y el peso democrático de sus procedimientos de elaboración, resultando la Constitución el acto de mayor jerarquía y, a la vez, el mejor justificado democráticamente (Cassinelli Muñoz, 2002, pp. 36-37; 2010, pp. 8-11).

[9] Sobre alternativas para conferir rigidez a una Constitución véase también, entre otros, Esteva Gallicchio (1992); Burstin, Delgado, Francolino, Gómez Leiza, Rodríguez y Sarlo (2010.); Laporta (2001); Gamarra (2018).

[10] Se utiliza aquí la expresión “constitucionalismo” para aludir a los sistemas que es estructuran a partir de una constitución formal.

[11] Así se denomina en la Constitución uruguaya a la instancia de participación directa de la ciudadanía con el propósito de aprobar o no un proyecto de reforma constitucional. En algunos ordenamientos jurídicos de otros Estados y en la dogmática constitucional general se utiliza la expresión referéndum en forma genérica para referir a todo acto de decisión directa de la ciudadanía o del Cuerpo Electoral. En la Constitución uruguaya dicho término está reservado para referir al recurso que puede interponerse para dejar sin efecto leyes, decretos departamentales y actos de los gobiernos locales, y a la instancia decisoria directa para pronunciarse a favor o en contra de dicho recurso (artículos 79 inciso segundo, 304 y 305 de la Constitución). Así, en el derecho constitucional uruguayo se distingue entre “plebiscito” y “referéndum”. El primero crea y refiere a normas constitucionales, el segundo extingue y refiere, según el caso, a leyes, decretos departamentales o actos de gobiernos municipales o locales.

[12] Por decisión de la mayoría conformada por votos de más de la mitad de los presentes, según dispone el artículo 86 del Reglamento de la Asamblea General. En tanto no existe previsión constitucional ni reglamentaria expresa, aplica el criterio referido por su carácter residual. Podría considerarse que es suficiente con una minoría de 2/5 de los miembros, pues es lo que se requiere en el literal B al disciplinarse el procedimiento de iniciativa de legisladores. Sin embargo, al referirse a la actuación de la Asamblea General en el literal A se menciona la reunión de ambas Cámaras, se indica que los proyectos “sustitutivos” requieren de “aprobación” -a diferencia de lo indicado en el literal B-, y se distinguen también de los proyectos de iniciativa legislativa al establecerse, además, una exigencia de antelación mínima diferente (tres y seis meses, respectivamente, con respecto a la fecha de la siguiente elección).

[13] La adhesión puede ser instrumentada mediante la suscripción del proyecto por los legisladores necesarios, sin exigencia de votación formal previa, lo que refuerza el carácter asequible del mecanismo desde el punto de vista institucional.

[14] La doctrina ha señalado la dificultad interpretativa relativa a la determinación de las elecciones relevantes a efectos del plebiscito simultáneo, dado que el texto constitucional no especifica a qué tipo de elección refiere. Cassinelli ha sostenido una interpretación amplia, que incluye las elecciones ordinarias de octubre, la segunda vuelta en noviembre, las elecciones departamentales y locales de mayo o las extraordinarias previstas para el caso de disolución de las Cámaras en el artículo 148 (Cassinelli, 2002). Risso, por su parte, ha interpretado que deben considerarse únicamente las elecciones obligatorias, de realización necesaria y fecha fija (Risso Ferrand, 2005). En la medida que la Constitución no refiere a alguna o algunas elecciones en particular, en principio ninguna quedaría excluida, salvo que una interpretación sistemática o teleológica determine lo contrario. Una interpretación en ese sentido conduce a descartar las elecciones de voto voluntario o no obligatorio, pues la exigencia de concurrencia a efectos de la reforma -por su carácter obligatorio- supondría la desnaturalización de la opción jurídicamente dispuesta en el marco de la elección -su carácter voluntario-. Corresponde, entonces, no considerar a las elecciones internas de los partidos políticos, en tanto el voto es voluntario. De todas formas, cabe apuntar que podría a su respecto establecerse el voto obligatorio por acto legislativo -artículo 77 numeral 12 de la Constitución-, en cuyo caso la situación se alteraría y deberían también pasar a ser consideradas como definitorias de la fecha del plebiscito.

[15] La doctrina ha señalado dificultades interpretativas en relación con el cómputo de este umbral, en particular, con respecto a si debe entenderse que se refiere al total de inscriptos o exclusivamente al de ciudadanos (Risso Ferrand, 2005); (Korzeniak, 2008). Sin embargo, en el contexto de la misma oración -inciso segundo del literal B del artículo 331- se menciona previamente a los ciudadanos; por lo que podría entenderse que el umbral refiere al total inscripto de ellos (una elipsis del sustantivo que evita una reiteración) y no al total en términos absolutos. Esa interpretación textual admite una complementación sistemática: tanto la iniciativa de reforma como la aprobación plebiscitaria están reservadas a los ciudadanos, por lo que resulta coherente que el umbral de participación se calcule en función de ellos. Esta interpretación, además, armoniza con lo en el literal C, donde se especifica que el umbral del 35% se determina en función del total de ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional -posiblemente así especificado porque en la oración en cuestión no se alude previamente a ellos-.

[16] La mayoría absoluta de votos debe computarse en relación con el total de votos de los ciudadanos que participaron de los comicios; no respecto del total de ciudadanos inscriptos. De ello se sigue que deben considerarse los votos en blanco e incluso los anulados para determinar el universo relevante (excluidos los electores no ciudadanos) (Korzeniak, 2008). Por dicha razón, la Corte Electoral al organizar los plebiscitos en estos casos directamente no incluye una papeleta por el “no” al proyecto de reforma.

[17] Aunque en menor medida, incluso el mecanismo del literal C (Convención Nacional Constituyente) es mayoritario y relativamente asequible, pues se requiere de una mayoría absoluta del total de componentes de la Asamblea General para desencadenar el procedimiento y realizar las elecciones de la Convención, idéntica mayoría para adoptar resoluciones en su seno y, en última instancia, un pronunciamiento mayoritario directo en el plebiscito. Si bien se exige una mayoría absoluta en los dos primeros casos -de legisladores o convencionales, según el caso-, no se trata de una exigencia pronunciadamente agravada y no es demasiado improbable que pueda alcanzarse. El único procedimiento con “niveles de rigidez” significativos es el del literal D (leyes constitucionales). En este caso, aunque para la aprobación de un proyecto de reforma se exige la mayoría de la ciudadanía compareciente en el plebiscito, para su promoción es necesaria la aprobación de las dos terceras partes del total de componentes de cada una de las Cámaras.

[18] Artículo 257 de la CU.

[19] Artículo 258 de la CU.

[20] Artículo 259 de la CU.

[21] O al Gobierno Departamental si se tratase de un decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción (Gamarra, 2025, pp. 323-324).

[22] De conformidad con su competencia, por supuesto, la Suprema Corte de Justicia podrá continuar declarándola inconstitucional en los casos que se le presenten. Asimismo, en casos en los que el pronunciamiento judicial se expresa en decisiones divididas, se aprecia con aún más claridad la apertura al diálogo constitucional (Gamarra, 2025).

[23] Los ministros cesan a los diez años de su designación o a los 70 años de edad, lo que ocurra primero (artículos 237 y 250 de la CU).

[24] Entendemos atinada una lectura del modelo bajo un esquema de diálogo entre diferentes agentes institucionales que interpretan la Constitución de conformidad con sus funciones y con diferentes alcances. Incluso luego de una reforma constitucional con pretensión de definir o precisar soluciones constitucionales previas, lo cierto es que en el desarrollo de sus funciones -aunque en principio con un menor margen de apreciación- el legislador y los jueces tendrán que interpretar nuevamente la Constitución reformada. Como se trata de procesos o prácticas continuadas de interpretación, en rigor no cabe atribuir a ningún agente la “última palabra”. Pese a ello, no puede desconocerse que la palabra del constituyente tiene un especial peso, en tanto incide en la configuración del propio texto constitucional y su interpretación tiene límites.

[25] Adaptamos aquí a nuestra preocupación por la alienación constitucional la crítica normativa más amplia formulada por Chiara Cordelli (Cordelli, 2025).

[26] Desde la Constitución de 1934. En lo que aquí interesa, cabe apuntar que en ella se establecen por primera vez procedimientos de reforma de la Constitución similares a los que se formulan en el los literales A y B del artículo 331 de la Constitución vigente. También se reguló en ese entonces por primera vez un procedimiento de declaración de inconstitucionalidad de las leyes confiado a la Suprema Corte de Justicia y de efectos exclusivamente para el caso. En contra Risso Ferrand (supra nota 1). Precisamente, afirma que en Uruguay desde 1934 la solución “única” a la tensión entre Constitución y ley ha sido “incuestionablemente” la “contramayoritaria” (2025, p. 3). Sin embargo, parce basarse exclusivamente en la mera previsión de un control jurisdiccional de constitucionalidad de las leyes, sin detenerse en sus singularidades, y no parece tomar en cuenta a esos efectos los mecanismos de reforma constitucional. Más adelante sostiene, acertadamente, que “nadie tiene el monopolio de la interpretación constitucional” y que “existe una pluralidad de interpretaciones con efectos distintos” (p.5). Ese tipo de reflexiones, desde nuestra perspectiva, deberían conducir a refutar o al menos a relativizar considerablemente su tesis inicial.

[27] No se trata de temer al gobierno de los jueces -por dirigir excesivamente la mirada a Estados Unidos o a los trabajos clásicos de Lambert-. Ello sería un problema colateral que, en el plano interno, no luce demasiado amenazante. Se trata, en cambio, de velar por la preservación de las notas marcadamente democráticas del sistema establecido por el derecho positivo uruguayo y de no quitar visibilidad -ni suprimir- el poder de decisión que le confiere a los ciudadanos. En consonancia con el mandato constitucional, se trata de respetar y no temer a la ciudadanía. Es conveniente, asimismo, tener presente que el sistema constitucional uruguayo, con las características mencionadas, ha servido de base para el desarrollo de una democracia republicana que ha resultado funcional, especialmente en comparación con otras experiencias de la región. De acuerdo con el Índice de Democracia 2024 de The Economist -Intelligence Unit- Uruguay es el único Estado de América del Sur con una democracia plena, también es el mejor de Iberoamérica y se encuentra en el puesto 15 del ranking a nivel mundial. Tiene puntaje prácticamente idéntico a Canadá, que se ubica en el puesto 14 y es el único que lo supera en América (que tiene un tipo de constitucionalismo débil y no se encuentra sujeto a la jurisdicción de la CIDDHH). Ver: https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2024/. En el Índice de Estado de Derecho de World Justice Project del año 2025 figura en el puesto 23 a nivel mundial -en el 15 en lo que refiere a tutela de derechos fundamentales-, es el mejor evaluado de América del Sur y de Iberoamérica. Ver: https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2025/Uruguay/.

[28] Así lo establece en el caso Almonacid Arellano y otros vs Chille (2006). En su párrafo 124 establece lo siguiente: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de "control de convencionalidad" entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.

[29] Véase el caso Almonacid Arellano y otros vs Chile (2006) y el caso Gelman vs Uruguay (2011). Parece postularse la nulidad de una ley -de más está decir, un acto legislativo en sentido orgánico y formal de Derecho interno- y su ineficacia ab initio como consecuencia, aunque se aluda a una “carencia de efectos” y no se la denomine expresamente de esa manera. Cabe apuntar que no existe en la Convención Americana una norma que atribuya expresamente semejante competencia. (Bardazano, 2024). En otras sentencias, como Olmedo Bustos vs Chile o Tzompaxtle Tecpile y otros vs México o García Rodríguez y otro vs. México, ante normas constitucionales -no legales- consideradas contrarias a la Convención, con mejor criterio se condena al Estado a ajustar su Derecho interno, sin declarar su nulidad o “carencia de efectos”.

[30] Sobre la referida doctrina véase Ferrer Mac-Gregor (2013). Debe tenerse presente que el pretendido alcance erga omnes de las sentencias no se deriva notoriamente del texto de la Convención Americana -más bien lo contrario- y que se trata fundamentalmente de una construcción jurisprudencial. Entre otros, véase Helander (2023), Maruri Armand-Ugon (2018), Vítolo (2013), Henríquez y Núñez (2016).

[31] Así lo sostiene también Risso Ferrand. Luego de analizar el modelo institucional uruguayo -el interno-, afirma que “es un sistema extraordinariamente equilibrado de múltiples interpretaciones constitucionales con efectos variados” (2025, p. 22). Sin embargo, si se asume un anhelado equilibrio como punto de partida, no parece que la incorporación en el esquema de la potestad de declaración de la nulidad de una ley o el precedente internacional obligatorio resulten inocuos para su mantenimiento. Lejos de ello, nos parece que impactan de una manera nada sutil, como un elefante en un bazar.

[32] Véase nota al pie 26.

[33] En un sistema como el uruguayo, como se ha indicado, debe añadirse también el papel del constituyente como intérprete constitucional.